政法論文發表農村土地儲備分析

　　摘要：土地儲備制度在政府調控土地市場，實施農村規劃和土地利用總體規劃，保證國有土地資產的保值、增值。促進社會經濟發展等方面發揮了重要作用。然而，由于土地儲備制度在我國建立和實施的時間較短，實踐中還存在一些問題，因此有必要對我國農村土地儲備制度中存在的問題進行分析與研究。

　　關鍵詞：土地儲備制度,問題,對策

　　隨著我國工業化進程的加快，經濟社會的快速發展，土地作為最基本的公共資源、最基本的民生需求品，是我們人類賴以生存的基礎，也是農村最大、最具活力、最有增值潛力的重要資產。

　　1 我國農村土地儲備制度的建立

　　我國農村土地儲備制度是我國農村國有土地產權制度變革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用協議方式出讓第一塊土地使用權，開創了國有土地使用權有償出讓的先河，成為我國農村土地使用制度的一次革命性標志。隨著改革不斷向市場化方向的深入推進，1996年，上海市成立中國第一家土地收購儲備機構一上海市土地發展中心。2001年4月30日，國務院頒布的《關于加強國有土地資產管理的通知》指出，為增強政府對土地市場的調控能力有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。

　　土地儲備制度是政府加強壟斷農村土地供應的新的政策工具，通過土地儲備制度，可以確保政府壟斷土地一級市場，有效控制土地供給，防止多頭供地;有利于企業改制解困，盤活存量土地資產，高效合理配置存量土地;土地收購后，進行開發和整理，使一些規劃不合理，環境較差的土地得以再開發和再利用;出讓后的土地升值，增加政府土地收益，保證國有土地資產的增值。

　　2 我國農村土地儲備制度存在的問題

　　2.1 土地儲備運作主體界定不清

　　從目前來看，全國各地一般都建立土地儲備中心作為土地儲備的實施機構，明確土地管理部門作為土地儲備中心的管理機構，形成了政府與土地儲備機構之間的委托代理關系。但在實際運行過程中，農村土地發展中心一個部門的工作既要代表政府制定收購儲備計劃并根據土地利用年度計劃，具體實施土地收購儲備等工作;又要參與到企業運營過程中，與開發商共同經營土地，便產生了政府部分官員的“尋租”行為。

　　2.2 土地出讓傾向于高端住宅

　　隨著房地產行業的快速發展，土地出讓作為這一行業的起始點正在起到關鍵性環節作用。同前，部分農村住宅價格在國家宏觀調控下卻飛速上揚，部分農村的土地儲備機制運作過程中，存在單純追求土地高收益的傾向，居民房價收入比例超過國際標準3至5倍，引起中國大部分低收入利益群體的強烈不滿。

　　2.3 　土地儲備的收益分配及征用補償機制不健全

　　土地儲備中心在征購、回收土地時，需要對土地、地上建筑物等進行一定的補償。由于補償標準很低，導致很多郊區農村的農民出現了耕作無地、就業無門、保障無路的“困境”，拉大了城鄉之問的差距和矛盾。

　　3 發展我國農村土地儲備制度的對策

　　農村土地儲備制度的發展必須圍繞資源配置、激勵、約束、風險保障等方面：①建立一個以政府為核心，土地管理部門為紐帶，有關部門共同參與的土地儲備管理機構，制定科學的土地收購、儲備和供應計劃，保障政府對農村土地資產的有效經營，促進經濟社會發展。②健全土地儲備收益分配和補償機制。土地收購價格評估應堅持權利和利益相結合、收購價格與安置補償費分離、綜合協調等原則，采用市場比較法、剩余法、收益還原法等方法進行價格評估。③采取多種土地儲備形式，降低風險。為了彌補土地儲備資金缺口，可采取實物儲備、紅線儲備、信息儲備的方式，對農村存量土地跟蹤調查，再依不同情況采取不同的儲備方式，以降低土地儲備的成本，避免土地儲備投資過大的風險。

　　4把握發展機遇，創新土地儲備機制的分析

　　當前，國家對土地宏觀調控政策進一步加強，土地儲備工作面臨著新的機遇和挑戰。緊緊把握發展機遇，創新土地儲備機制，加快土地儲備工作步伐，更好地服務地方經濟社會發展，要做到以下幾點。

　　4.1 科學制定儲備規劃，突出土地儲備重點

　　根據農村規劃和地方經濟發展需要，對近期開發或極具有增值效益的地塊，以及重點基礎設施項目周邊土地要先行收購儲備;對規劃開發有中期效益項目的周邊土地，要以合同約定方式實行分期分批收購儲備;對有遠期效益的地塊，要以紅線方式儲備，對其用途進行控制，防止潛在增值的土地資產收益流失。進一步采取收回改造區域的劃撥土地、收購改造區域的出讓土地、整理整合平房改造拆遷區域土地等措施，重點為道路基礎設施用地，農村基礎設施工程、廉租房和拆遷房建設用地等農村公共建設項目提供用地保障。

　　4.2 建立高效協調及資金籌措機制，強化經營風險防范

　　實施土地收購儲備是一項綜合性的系統工程，涉及許多政府部門，特別是與規劃、建設、發改、財政、房管等部門關系非常密切。因此，土地儲備運作必須建立一個以政府領導為核心，有關部門共同參與的組織協調機構，保證部門之間的有效協調，提高土地儲備運作效率。同時，要建立一種風險共擔、利益共享的資金運作機制，以此分散經營風險。一是建立融資激勵機制。將土地信貸和儲備經營融資有機結合，建立績效獎勵機制，對金融機構和土地儲備經營機構實行績效獎勵，充分調動金融機構和土地儲備經營機構的積極性。二是積極探索完善土地預約金收取機制。對大宗征用儲備土地可事先預約用地單位或項目，通過收取土地預約金的方式解決資金短缺難題。三是要多渠道籌措資金。要通過申請政府財政撥款和向財政借款、金融機構貸款等多渠道籌措資金。還要盡量縮短土地儲備周期，快速回籠資金，使土地儲備資金產生良性循環。

　　4.3 加強土地經營運行管理，規范二、三級市場

　　在市場經濟條件下，強化政府對土地一級市場的壟斷地位，必須堅持政府主導與市場機制相結合的科學的土地儲備運作機制。一是要強化土地儲備的主體地位，增強政府的宏觀調控能力，為政府壟斷農村經營性用地供應，提供體制和機制的保障，做到統一規劃、統一征購、統一儲備、統一出讓和統一管理，形成“一個渠道進水，一個池子蓄水，一個龍頭放水”的局面。同時規范土地二、三級市場，清理整頓隱形土地市場，徹底根治私下交易土地、隨意更改規劃用途及相關指標等問題，防止國有土地資產流失。二是要全力打造公平競爭平臺。通過市場運作方式決定土地使用者、決定地價，形成平等競爭的土地市場。三是合理運用土地市場的配置作用。運用地價杠桿，體現土地的真實價值，實現土地資源的優化配置和合理利用。

　　4.4 創新土地儲備方式，為地方發展聚集資源性財力

　　土地儲備方式從現在單純的現實儲備，積極創新為現實儲備與控制性儲備并重。在搞好現實儲備的基礎上，根據地方經濟發展計劃和農村基礎設施建設規劃，對“沿江、沿海、沿路、沿站”等周邊升值潛力較大區域土地實行控制性儲備，對納入控制儲備范圍內的土地不準辦理建設用地選址手續，不準審批作為宅基地、集體留用地、臨時用地。而是由土地儲備機構根據土地利用年度計劃，細化為年度土地儲備計劃，分期分批辦理好征用、轉用、報批等審批手續后，正式納入政府土地儲備庫，這樣既可以從源頭上控制儲備土地總量，又可以保證政府對級差地租、土地增值收益以及土地附加值的最大歸集。

　　加強土地經營與農村規劃、經濟發展的有機結合。①土地的價格取決于區位、用途供求關系，農村規劃影響到土地的區位和用途，農村經濟發展影響土地供求關系。做好農村建設開發規劃與土地經營計劃的銜接，以土地供應總量調控農村建設總量確保房地產市場的健康發展。②要科學供地，充分挖掘土地增值升值潛力，把握供地的批量、時間和投放時機。同時，結合農村建設用地調整和基礎設施建設投入情況，著力盤活農村中心地區、繁華地段等重要區位的存量土地。對空閑、廢棄、低效利用土地進行全面清查，摸清各類建設用地中閑置和低效用地的數量、構成、分布等情況，通過完善手續、調整位置，將分散、不便利用的碎塊土地，整合成為具有較高利用價值的土地資源，提高整體利用率。③通過依法處置閑置土地、鼓勵企業盤活存量用地、舊城改造和村鎮規劃建設等途徑促進土地節約集約利用，使黃金地段“溢出黃金地價”，對新開發區域實行統一規劃，分期開發，對儲備土地進行開發整理，包裝扮靚，將“生”地做“熟”地，“荒”地變為“寶”地，增加土地附加值，實行土地收益最大化，促進地方經濟社會可持續發展。