新時代鄉鎮政府的使命轉變：從行政管理到公共服務

　　摘要：伴隨著經濟增長、社會進步與政治發展的歷史進程，中國特色社會主義進入了新時代。鄉村振興促使鄉鎮政府不斷為鄉村居民供給高質量的公共服務。滿足人民美好生活需要成為鄉鎮政府當前階段最主要的歷史使命。鄉鎮政府的使命從行政管理轉變到公共服務是基于鄉村社會矛盾的轉變;鄉鎮政府轉型的必然以及鄉村市場經濟的失靈。以公共服務推動基層鄉鎮政府轉型需要遵循以下路徑：首先，轉變政府治理觀念，培育以人民為中心的公共服務思維;其次，優化政府供給體系，提升鄉鎮政府公共服務的供給能力;最后，以公共服務為抓手，推動鄉鎮政府從管理到服務的轉型。

　　關 鍵 詞：鄉鎮政府;政府使命;政府轉型;公共服務

　　《福建行政學院學報》(雙月刊)1986年創刊。本刊國內外公開發行。主要發表研究國內外在政治學、社會學、公共管理學、經濟學等方面的理論和實際問題的文章。

　　一、引言

　　鄉鎮政府在不同的歷史時期扮演著不同的歷史角色，承擔著不同的歷史使命。在新中國成立以來至中共十九大召開以前，鄉鎮政府的歷史使命主要是承接上級政府發包的行政任務，有效地管理基層鄉村社會，從而維護基層鄉村社會的公共秩序。伴隨著經濟增長、社會進步與政治發展的歷史進程，中國迎來了國家發展新的歷史方位——中國特色社會主義進入了新時代。在新時代的推動下，我國社會主要矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。在城鄉社會經濟發展差距不斷加劇的時代背景下，鄉村振興戰略的提出與實施成為解決我國城鄉主要矛盾的現實路徑。鄉村振興促使鄉鎮政府不斷為鄉村居民供給高質量的公共服務，滿足人民美好生活需要成為鄉鎮政府當前階段最主要的歷史使命。因此，鄉村振興成為助推美麗鄉村社會建設與鄉鎮政府使命轉變的主要動力，有效地推動著我國鄉鎮政府的歷史使命從行政管理到公共服務的轉變。

　　二、鄉鎮政府的歷史使命：承接行政任務與管理鄉村社會

　　在歷史發展進程中，鄉村一直是國家治理的重要客體，這主要源于中國是一個傳統的農業國家。國家權力與鄉村社會最主要的聯系樞紐在于彼此的財政稅收關系，農民上交給國家的稅收是國家正常運行與發展的物質保證。伴隨著中國共產黨執政的發展進程，國家政權全面滲透到鄉村社會，為了保證鄉村社會有序穩定，鄉鎮政府成為國家治理鄉村社會最重要的行政主體。鄉鎮政府在我國行政結構體系中處于最末端的地位，所以，在壓力型的科層組織運作背景下，鄉鎮政府扮演的政府角色主要表現為兩個方面：一是承接上級行政任務，二是管理基層鄉村社會。

　　(一)承接上級行政任務

　　劉守英與熊雪峰在論述國家與鄉村關系時這樣說道：“對于國家來講，鄉村既是攫取資源的來源，又是國家穩定的基礎。”[1]在職責同構的行政體系下，鄉鎮政府是完成上級考核與承接行政任務的最終落腳點，在鄉政村治時期，鄉鎮政府主要承接完成以下上級發包的行政任務：首先，完成農業稅費征收。1994年分稅制改革的實施，鄉鎮政府不僅需要完成征收國家的規定的農業稅，還需要征收包含在鄉鎮政府運行過程中由農民承擔的費用和勞務，俗稱“三提五統”和“兩工”。其次，征收農耕土地。城市化與工業化的加速推進，需要大量的廉價土地，城郊結合部的土地正是處于征收范圍之內，鄉鎮政府在上級考核的巨大壓力之下必須完成土地征收任務。最后，招商引資與發展經濟。隨著社會主義市場經濟體制的建立，以經濟建設為中心，成為政府工作的中心任務。鄉鎮政府為了搞活鄉鎮經濟，發展鄉鎮企業，把越來越多的精力投入到招商引資工作中，從而忽略了鄉村社會的治理與鄉村公共服務的供給。

　　(二)管理基層鄉村社會

　　國家政權在鄉村社會的嵌入與干預打破了“皇權不下縣”的鄉村社會傳統治理的權力結構，維持鄉村社會秩序的非正式制度開始逐漸衰落。鄉村社會失去權力文化網絡影響與約束的同時，給國家治理鄉村社會帶來了許多難以破解的困境。首先，管理城郊社會失地農民。在快速變遷的現代社會，失地農民在沒有賴以生存的土地保障之后，在沒有生產技能的前提下，成為了鄉鎮政府重點關注的對象。其次，維護鄉村社會公共秩序。人民公社制度的瓦解與家庭聯產承包責任制的確立，鄉村社會原有的管理體制有所松懈，原子化的個人開始顯現以及鄉村社會公共空間的衰落，造成了鄉村社會的公共事務無人參與的消極局面。更為嚴重的是，賭博、盜竊、濫砍濫伐、封建迷信等不良現象充斥在鄉村社會。[2]以上這些公共事務，都需要鄉鎮政府進行有效管理。最后，行使經濟社會管理職能。鄉鎮政府除了保證鄉村社會的穩定與維護鄉村社會秩序之外，還需要設立農技站、水利站與財政所等“七站八所”，保障以上這些機構的正常運轉，從而更好地承擔鄉村社會經濟管理職能。

　　三、鄉鎮政府的使命轉變：從行政管理到公共服務

　　(一)從行政管理到公共服務的轉變

　　鄉鎮政府的使命轉變從行政管理到公共服務基于以下三個方面：首先，是鄉村社會矛盾的轉變。其次，是鄉鎮政府轉型的必然;最后，是鄉村市場經濟的失靈。

　　首先，基層鄉村社會矛盾的轉變。在農業稅費廢除以前，國家權力嵌入、滲透與扎根于基層鄉村社會，它存在的組織形式為黨支部直接建立在村莊內，其主要目的一方面是國家權力可以更好地管控農村社會，另一方面是為了從農民身上汲取稅費，從而保證新中國第一個五年計劃的啟動，促使我國開始由農業國家向工業國家的轉變。[3]國家權力與鄉村社會的關系在廢除農業稅費之后開始有了根本性的“現代化”改變：從汲取資源到給予資源，從管制村莊到服務村莊。

　　當前，我國社會主要矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，城鄉社會的主要矛盾則表現為鄉村居民在享受公共服務方面遠遠落后于城市居民，而提高公共服務供給水平與供給質量是解決鄉村社會主要矛盾的重要路徑。[5]鄉村居民對美好生活需要的心情也比以往更為迫切，因此，為消解長期以來城鄉二元結構帶來的城鄉公共服務差異，推動基本公共服務向農村社會延伸是鄉鎮政府的使命從行政管理向公共服務轉變的現實因素之一。

　　其次，基層鄉鎮政府轉型的必然。國家治理體系與治理能力現代化的進一步推進，必然要求鄉鎮政府在鄉村治理過程中，注重改變傳統的管理方式，創新新型的治理方式。曹海軍認為，最好的治理就是服務。[7]推動鄉村公共服務的高質量供給，既是最好的鄉村治理，也是鄉村振興的動力源泉。所以，在時代的進步，經濟的增長與政治的發展三重力量共同驅動下，鄉鎮政府在新時代處于新的角色，它改變了以往與民爭利、能力受限的政府形象，重新定位了在鄉村社會中的角色。

　　從之前被動承接上級行政任務和管理基層鄉村社會的事權失衡狀態中逐漸解放出來，開始更加注重對鄉村社會的重建，從而推動了鄉鎮政府的使命轉變。政府的使命在于向社會提供公共產品和公共服務，這一使命的履行恰好需要借助官僚制的組織形式來完成，而作為基層政權組織的鄉鎮政府正是完成這一使命的重要載體。

　　最后，鄉村社會市場經濟的失靈。在城市主義的日益影響下，鄉村居民對于服務的需求進一步呈現出社區化、多元化與差異化的混合性特征，他們渴望提高自己的生活質量，享受更多的公共服務，獲得更加舒適的鄉村社會生活。在鄉村社會中，人們享受服務的三種機制分別是由作為市場主體的私人企業利用自身資源提供的私人服務;由非營利的社會組織利用鄉村社會資源提供的社會服務;以及由公共組織憑借國家權力與公共資源提供的公共服務。[6]鄉村社會中的市場失靈為鄉鎮政府介入到鄉村居民的服務需求提供了現實依據與合法正當性。雖然資本力量附帶與生俱來的逐利性，但是鄉村自然稟賦也阻卻了資本進入鄉村社會的可能性，導致鄉村經濟中的市場失靈成為必然。鄉村居民陷入了市場失靈的陷阱中，使得市場無法滿足其自身的服務需求。鄉鎮政府作為公共利益的象征，不得不發揮政府的職能，從而保證公共服務的供給。

　　(二)以公共服務推動鄉鎮政府轉型

　　公共服務作為鄉村振興戰略實施的重要內容之一，不僅體現了政府治理觀念的轉變，而且對于當前鄉村治理困境的有效化解，有效推動鄉鎮政府轉型，促進國家治理體系與基層治理能力現代化具有重要的現實意義。

　　首先，轉變政府治理觀念，培育以人民為中心的公共服務思維。鄉鎮政府使命轉變的重要前提在于轉變政府治理觀念，亟需培育以人民為中心的公共服務思維。理念之所以如此重要，就在于理念是行動的先導。正如“人的行為不僅受利益的支配，也受理念的支配;社會的變革和人類的進步基本上都是在新的理念推動下出現的，沒有理念的變化就沒有制度和政策的改變。盡管人是由利益支配的，但利益本身以及人類的所有事務，都受理念的支配。”[9]鄉村公共服務是指鄉鎮政府為了實現滿足鄉村居民日益增長的美好生活基本需求而專門設計與有效提供的各種服務項目和公共產品，而培育以人民為中心的公共服務思維是指鄉鎮政府在提供鄉村公共服務時應該依據鄉村居民生活需求而不是鄉鎮政府主體需求或者主觀想象供給公共服務，其目的是為了實現公共服務供給與需求的無縫對接與有效匹配，使公共服務資源最大化發揮其效用，這是鄉鎮政府在轉變政府治理觀念過程中，從而建設公共服務型鄉鎮政府的核心內涵。[10]

　　其次，優化政府供給體系，提升鄉鎮政府公共服務的供給能力。城鄉社會的主要矛盾體現為豐富多元的城市公共服務與落后單一的鄉村公共服務之間的差距，政府固有的慣性思維觀念促使鄉村社區供給公共服務的方式深刻限制于城市社區公共服務供給方式的影響，在一定程度上生產了鄉村社區公共服務錯位供給困境，在國家在為鄉村社會提供公共服務時又無法吸納鄉村居民有效參與到公共服務項目供給決策過程。[11]鄉鎮政府是不可或缺的重要行政主體與公共服務供給主體，它處于鄉村居民與國家權力相互交織，相互嵌入的重要位置。鄉鎮政府作為與鄉村居民日常接觸最多的行政對象，在整個國家治理體系框架內最具有敏銳洞察力，對于鄉村居民的公共服務需求能夠較為精確地識別出來。所以，優化政府公共服務供給體系，是提升鄉鎮政府公共服務供給能力的重要途徑。

　　最后，以公共服務為抓手，推動鄉鎮政府從管理到服務的轉型。我國從農業社會向城市社會的轉變過程，有效積累強有力的財政資源，增強國家治理能力，提升政府能力的同時，又伴隨著國家治理重心的下沉與國家公共資源的向下轉移。以服務為中心的基層與地方治理走向強化了鄉鎮政府是基層治理的主導性力量這一主體性，它在直接面向社會大眾過程中，憑借自身強大的組織資源，滿足了人們廣泛的社會需求，深化供給了高質量的公共服務與多樣化的公共產品，其政府功能逐漸由行政管理為主向公共服務為主轉變。[12]在社會轉型的關鍵階段，服務意識的增強與政府使命的驅動促使鄉鎮政府經歷著政府轉型，從而邁向為鄉村社會提供更多更好公共服務的改革進程。以公共服務為抓手推動鄉鎮政府從行政管理到公共服務的轉型，其本質上是政府的自我革命，是對傳統的統治型和管理型政府的根本顛覆。[13]婁成武指出，更有效地為鄉村基層社會提供更多更好的公共服務與公共產品，是基層鄉鎮政府進行政府轉型與使命轉變的關鍵條件。[14]因此，以公共服務為抓手推動鄉鎮政府從管理到服務的轉型是我國在實現基層與地方治理現代化的必經途徑。

　　四、結語

　　以人民為中心的鄉鎮政府為鄉村居民供給更高質量的公共服務，滿足了人民美好生活需要，縮小了城鄉差距，實現了城鄉均衡發展，有效地解決了我國社會主要矛盾。這不僅體現了鄉鎮政府當前階段最主要的歷史使命，而且也反映了政府轉型的必然要求。我國政府的使命從行政管理為主到以公共服務為主是經濟增長、社會進步與政治發展的歷史使然。生活在新時代的人們，公平地享受政府提供的公共服務既是一種權利實現，也是一種文明跨越。

　　參考文獻

　　[1]劉守英，熊雪鋒.中國鄉村治理的制度與秩序演變——一個國家治理視角的回顧與評論[J].農業經濟問題，2018(09)：10-23.

　　[2]彭海紅.中國農村改革40年的基本經驗[J].中國農村經濟，2018(10)：107-118.

　　[3]羅熙.以地理標志保護推動鄉村振興[J].農場經濟管理，2019(03).

　　[4]黃宗智.國家與村社的二元合一治理：華北與江南地區的百年回顧與展望[J].開放時代2019(02)：20-35.

　　[5]張新生.創新社會治理：大數據應用與公共服務供給側改革[J].南京社會科學，2018(12)：66-72.