從 “區而不社”到共同體:社區治理的多維審視

　　[摘 要]社區兼及理論和實踐,其內涵涉及成員的溝通互動及其衍生品性?；鶎?(地理)社區在當代中國有特殊地位,實現 “正和”或 “零和”是社區治理推進的前提。在基層治理中, “區而不社”是值得關注的現象,多元共治也是近年熱點議題,兩者均具有社區成員弱參與特性。社區成員弱參與現象至少與社區成員的利益預期、居委會的參與制度安排、政府的政策設計、社會轉型中單位制慣性等因素有關。因此,加強社區事務治理與社區成員的利益關聯, 強化社區成員對社區與社區組織的整體認同,助力社區治理主體的整體增能,優化社區治理的制度設計,改善社區治理的過程質量,就成為助力基層社區走向真正共同體的重要策略。

　　顧東輝， 西北師大學報(社會科學版) 發表時間：2021-10-14

　　[關鍵詞]區而不社;共同體;社區治理

　　社區是社會學、社會工作學等學科的重要概念,是民眾日常生活的主要場域,也是社會治理體系和能力現代化的基層載體。在基層社區治理中, 既有 “區而不社”即具社區外形而欠社區內涵的現象,又有多元共治的實踐。剖析其異同,審視其原因,提出其對策,助力基層社區成為真正的居民共同體,應該是社區高質量治理的重要基礎。

　　一、社區-共同體的本真內涵

　　社區之說已有一百多年歷史,其概念來自德國人 騰 尼 斯 1887 年 著 作 Gemeinschaft und Gesellschaft (共 同 體 與 社 會 ) 中 Gemeinschaft, 美國人羅密斯將此英譯成 communityandsociety 之舉助力了community概念的多域傳播。在中國, community與兩個時段 - 場域的關系特殊:一是 1933年燕 京 大 學 費 孝 通 等 青 年 學 者 將 其 首 譯 為 “社區”,以用同一區位的或文化的觀點和方法研究各種地域社會,此舉關乎學術研究;二是1986年民政部首次引入社區概念,此舉旨在通過社區建設促進城市管理。

　　關于何謂社區,中外學人或權威著作皆有涉獵。例如,德國騰尼斯、英國麥基文、中國內地費孝通、中國香港地區梁祖彬、中國臺灣地區李增祿和 《社會工作百科全書》 (英文)、 《中國社會工作百科全書》等較早時都有各自界定。此后,資深學人和業界后學的自創說法也不少。其中,既有地理社區、血緣社 區、精 神 社 區、功 能 社 區、文 化 社區、情感社區之說,也有實體社區、虛擬社區之謂。由于概念多元而且存在競爭甚至對立,有關社區發展的討論又交織著浪漫主義與悲觀主義的 “奇怪結合”,社區一詞越來越多地被詬病為一個問題概念[1]。

　　盡管如此,業 界 對 于 社 區 還 是 有 其 共 識。其一,社區是一個集體,有地理社區和功能社區兩種;或者說,這個集體可以是同地域居民,也可以是有共同生活方式、信仰、背景、利益及功能的一群人。隨著網絡科技和數字技術的發展,線上社區 (虛擬社區)已成為與線下社區 (實體社區)并存的重要形式。其二,社區無論外象如何,關鍵在于其內涵,并體現為相似經歷、相近生活方式、共同利益、意義身 份、制 度 規 范、聯 系 方 式、獨 特 文化、社群意識 (歸屬感、認同感)等方面。這些均涉及社區成員的溝通互動及其衍生品性,與常規認知中 的 “共 同 體” 特 性 比 較 接 近, 或 者 說, 將 community視為共同體應該更貼近原文真意,更體現內在意境。

　　當然, “區”常有行政與地理品味 (如高新技術開發區),community最初已中譯為社區,社區概念也常被黨政部門用于基層治理,基層 (地理) 社區又在學界得以廣泛研究。所以,地理社區雖未盡社區之原意全貌,但此名詞及其延伸概念依然值得探究。

　　二、社區治理的 “正和”與 “零和”

　　關于社區治理中政社關系,筆者曾提出合作、放任與競爭等形式[2]。續而論之,政社雙方體現何種關系,取決于擬啟動事項的預期結果是 “正和”(positive-sum)還是 “零和” (zero-sum)。理論上,社區治理不應出現 “負和” (negative-sum) 事項,而以對政社至少一方有利為前提。細而言之,利澤雙方的事項,政社多會 “合作”,如合建小區停車場;利一方而不損另一方的事項,另一方多會 “放任”,如老樓居民籌資安裝電梯;利一方而損另一方,政社就需 “競爭”,如拆除居民違章搭建。在上述三種關系中,前兩者屬于 “正和”, 事后正能量大于事前,可行度較高;后者需雙方博弈,屬于 “零和”游戲,也可能在過程中演化出 “負和”結果,推行時有一定難度。面對 “正和” 事項與 “零和”事項,社區成員的參與表現自然有所不同。

　　三、“區而不社”與多元共治: 異象背后之弱參與共性

　　社區之 “社”的涵義比較豐富。根據 《新華字典》的解釋,“社”如作為名詞,在古代指土地神和祭祀土地神的地方、日子以及祭禮 (如社日), 也可以指團體或機構 (如學社); “社”如作為動詞,則有祭祀社神之意。無論 “社”是名詞還是動詞,都以人們的參與和互動為基礎,由此形成的相似經歷、獨特文化、社群意識等也就成為社區的軟件。Community近八十年前被中譯為社區,也可能與 “社”的如上涵義有關。

　　“區而不社”即具社區之貌而欠社區之實,是值得關注的社區異象。目前, “區”作為地理場域或行政載體依然存在, “社”即成員之間的互動交流則正在式微。在農村,大量年輕人憑讀書或打工進入城市,他們受到地理距離增加、電子技術發展、個人理念變化等因素的復合影響,與原生地及其成員的當面互動大幅減少。在城市,老舊住房被高層公寓替代,住房、教育、醫療、工作等壓力兼具,個人原子化取向嚴重,電子化交往強化,這些都使社區成員的在地參與、鄰里交流、共謀社事日益弱化。社區工作因此基本成為居村委的獨角戲。有學者認為政府在行動、社會無行動、居民不行動已成為當前社區治理面臨的深層問題[3],也有學者認為積極分子的 “動”和普通居民的 “不動”是當前社區治理普遍存在的現實困境[4]。媒體也屢屢關注并呼吁社區治理要從 “獨角戲”到 “大合唱”或 “交響曲”?？梢?“區而不社”已成為日益普遍的基層現象;社區成員雖同住一個區域,但多數成員較少參與社區事務,較少與其他成員聯動交流,較少對所在社區有歸屬感和認同感。不少傳統熟人社區也逐漸成為 “生人小區”。這種現象改變了傳統交往模式,沖擊了社區應有之義,影響了國家治理效率。

　　與此同時,多元共治也是基層社區近年的熱點議題。1980年代中期,民政部倡導社區建設以來, 社區建設、社區服務、社區發展、社區工作、社區治理等名詞不斷出現,居民自治、多元共治的實踐探索也屢見不鮮。黨的十九大報告提出要 “打造共建共治共享的社會治理格局”[5] (P38)之后,各地又聞風而動,積極探索。促進鄰區溝通的 “睦鄰門”開設、改善出行的老舊小區電梯加裝、美化社區環境的創智農園等基層實踐層出不窮, “小事不出村,大事不出鎮,矛盾不上交,就 地 化 解”的 “楓橋經驗”得以拓展,其他地方的實踐經驗不斷提煉,市域社會治理現代化得到更多關注,論及黨建、社會學、社會工作學等與社區治理關系的詳篇簡論也所見不少[6]?？梢?社區成員如何參與社區治理,已成為學術界普遍關注的重要議題。

　　關于 “區而不社”與多元共治,至少有如下幾點值得關注:

　　其一,多象并存是社區治理的現實場境。 “區而不社”指出了社區成員的在地參與不足,體現了消極維度;多元共治則強調社區成員的使命責任, 有其 積 極 價 值。一 般 而 言,在 執 行 公 家 任 務 時, “區而不社”現象尤其明顯,如,組織社區成員進行自治管理、開展法制教育;在完成集體事務尤其是與成員生活高度關聯時,多元共治就較受歡迎, 如,老小區安裝電梯、擴大停車位等。這兩類現象的特性不同,各有市場。

　　其二,社區成員的參與層次因事而異。安斯坦曾 撰 文 提 出 八 個 參 與 層 次, 分 別 是: 操 縱 (manipulation),即民眾參與受當權者的利用和控制;治療 (therapy),即當權者讓民眾參與以改善其對共同體事務的冷漠感;告知 (informing),即當權者單向發布信息但民眾無法反映意見更無法參與決策;咨詢 (consultation),即當權者通過民意調查、居民大會、公聽會等征詢民眾對政策的意見,但民眾不可左右決策;安撫 (placation),即當權者委任親近民眾進入某些決策委員會;結成伙伴 (partnership),即民眾以伙伴身份與當權者平等參與決策;民眾主導 (delegationofpower),即民眾擁有較多權力、左右政策的決定;民眾控制 (citizencontrol),即民眾擁有絕對權力并制訂政策[7]。在 “結成伙伴”層次中民眾與當權者地位平等,在此前層次中民眾地位較低于當權者,在此后層次中則反之。

　　根據上述民眾參與階梯,社區成員在 “區而不社”和多元共治中的參與層面有所不同。關于此點,筆者在所發表的 《社區治理中民眾參與的本土邏輯》[2] 中已有說明:觀點之一:在公家任務中, 黨政部門承擔主要責任,社區成員地位相對較低并主要體現出操縱、治療、告知、咨詢、安撫等參與層面;在集體事務中,社區成員承擔主要責任,往往居于民眾主導和民眾控制的參與層面;結成伙伴是雙方均可采取的策略。觀點之二:在 “合作”關系中,黨政部門與民眾結成伙伴關系。在 “放任” 關系中,有利方的參與相對較深;在對政府有利但對民眾無利無害時,黨政部門有操縱、治療、告知、咨詢、安撫民眾的潛在動機;反之,在對民眾有利但對政府無利無害時,民眾有主導甚至控制的主觀欲望。在 “競爭”關系中,雙方爭利,各個參與層面會交錯出現?；谏鲜鲇^點,鑒于 “區而不社”多涉及公家任務,多元共治常關乎集體事務, 社區成員相應的參與層次也可推而知之。

　　其三,社區成員的參與能級都不高。聯合國經濟社會委員會認為,社區成員參與包括三個條件: 在民主自愿的基礎上融入社會發展過程,平等分享參與所得利益,參與到目標設定、方案形成、執行、評估決策等制定程序。根據上述說法,社區參與是圍繞共同關心的社區公共事務與涉及社區公共利益的事務所進行的決策、行動和監督。整合多人說法,社區成員的參與能級可以通過參與的熱情度、持久性、廣泛性、有效性得以反映[8]。

　　無論是 “區而不社”還是多元共治,弱參與是其共同特性。(1)熱情度不高。雖然有個人意愿產生的內在動力,但是,由于共同利益不明和價值預期不高,動員式、執行性、被動型參與是社區成員參與的主要形式,如低保戶基于利益交換和情面因素而經常參與[9]。 (2)持久性不強。無利益、被動員等特性使得參與過程較難以令人愉快,從而高質量參 與、不 同 事 務 屢 屢 參 與 的 可 能 性 就 較 小。 (3)廣泛性不足。在參與對象上,社區活動參加者主要是 “老-少-低”的弱勢社區人,個體性和隨機性強,單位人很少,女性參與率遠高于男性[10] ; 也有居委會成員、樓組長、在區單位工作人員的職務參與,形成 “社區居委會 - 積極分子 - 普通居民”的動員路徑[11]。在參與內容上,大多集中在非政治的社區事務 (如聽取居委會有關通報),較少關注政治性參與,很少參與決策和管理。(4)有效性不高。社區成員參與對政府和社區管理組織的影響總體較小,意愿表達后收效較低,往往未能達到預期效果[9]。

　　綜上, “區而不社”和多元共治雖表征不同, 但主要還是小規模利益關聯者的非自發有限參與。這顯示基層社區主要體現了 “小區”特性,離真正的共同體還有距離。

　　四、社區成員弱參與現象: 基于人境多個層面的解讀

　　任何主體都關注其需要尤其是基本需要和底線需要,基層社區治理的社區成員弱參與是否與其需要未得滿足有關? 社區成員等主體的行為與此現象有何關系?

　　(一)社區 成 員:利 益 弱 相 關、認 同 度 不 高、總能級不強

　　關于社區成員參與社區事務和活動的內在動力,學者們的研究有個人預期利益、社區價值認同、成員整體實力等共識[12]。

　　社區成員利益與社區事務的關聯不強。無論從理性選擇理論還是日常經驗進行審視,社區事務越關及成員利益,其參與意愿越強,參與行為越多。有研究指出,在居委會日常事務中居務有21項, 只占1/5 [13] ;有研究發現,作為社區重要部分的職業群體主要生活在單位,日常生活缺乏與社區的關聯性[14] ;社區提供的生活所需有限,社區成員社交、休閑等都可以在城市體系中獲得[9] ;還有研究發現,社區成員多反映與自身利益相關且必須通過社區解決 的 問 題,對 其 他 問 題 則 不 甚 關 注[3]。筆者也在與社區互動中發現,社區成員的參與多涉及文體娛樂、環境綠化等一般領域,在社區規劃、基本建設、權益維護等重大問題方面的參與程度正在提高但力度不強,在有發言權時也因領導壓力而盲從較多。因此,社區事務與成員需求的耦合度不高,直接影響其參與情況。

　　社區成員對社區與居委會的認同不高。社區不是傳統熟人社會,大部分成員是單位人,互動機會不多,心理距離較遠,較難形成對社區的依戀感和歸屬感[15]。對于居委會,不少成員認為該組織是政府的變形,是政府的 “腿”,并因其行政化而貶損了在社區成員心目中的合法性,所得信任度和認同度較低[3]。同時,居委會受到社區成員的雙標對待。當取得良好效果時,社區成員一般認為是上級黨政部門的頂層規劃好;當出現消極結果時,他們基本認為是居委會工作不力,并常用熱線電話等進行隱性懲戒。這就導致居委會、積極分子與普通成員的人際關系疏離、情感認同缺失,動員居民的軟件資源就不足[4]。

　　社區成員的整體參與實力不強。一是責任意識較薄弱。他們有傳統的臣民理念和私民意識,欠缺現代社群所需的公共精神、集體認知、自助責任和參與意識[16]。他們雖然生活在社區,但沒有意識到自己是社區主體和對社區的責任,甚至認為社區發展是政府工作。即使偶爾提出建議,也多是噪音污染、車輛亂停等生活瑣事,對權利與義務既不明確也不珍惜, “搭便車”現象隨處可見。二是整體權能還不高。社區日常生活以 “老-少-低”社區人為主,在職的單位人較少依托社區,從而組織化、制度化和協作性不足,社區自組織也發育不良、管理欠佳、自律較差[3]。社區服務組織未能較好提供服務,社區醫院、社區活動中心等尚無足夠能力,志愿者隊伍水平亟待提高[17],從而不同主體聯動不暢,有多元而少共治。因此,社區成員的社群理念、團隊素養、權利義務意識、合作協商觀念、志愿精神等都較弱,社區責任感、社區參與就必然較弱。

　　(二)居委會:社區參與制度不健全、自身權能不強、制度執行質量不高

　　社區成員弱參與現象也與居委會的多方面表現有關。其中,有外在原因也有內在原因,有前期因素也有后期因素。

　　成員參與的制度規范不健全。社區治理所涉及的問題復雜,需要規范的運行程序。事實上,政府頂層設計謀劃了群眾參與方向,但缺乏簡易有效參與機制。有些社區雖有制度規章,但形式重于內容,實際使用率不高也不嚴格。如,民主監督和社區聽證都有相關條例,但前者不能發揮應有作用, 后者效果不如人意[3]。

　　居委會的整體權能不足。表現之一是基礎資源不足:人員少事務多、時間少材料多、服務少考查多,從而人力短缺;財務自主權較小,經費常被上級截留挪用,從而財力短缺;居委會是基層群眾性自治組織,責任重大但沒有執法權和仲裁權,從而權力短缺;“上面千條線、下面一根針”,時有臨時應急事務,因 此 成 為 行 政 體 系 中 最 弱 勢 組 織[13]。表現之二是服務理念不足:居委會人員視自己為公家人,重在對上負責,期望有上升空間;同時,必須依靠政府并滿足其要求,才能獲取更多資源。因此,居委會主觀上有行政化動機,實踐中代表政府掌管一些資源和行使一些權力,管理品味重,服務意識弱[18]。表現之三是團隊實力不強:他們多數人非科班出身,因任務與收入不配而積極性不高、感召能力不強、工作水平不高[13]。

　　制度執行的質量不高。一是指揮不動居民,政體外動員因缺少政體內資源和通道而難以對社區成員形成 “管理控制壓力”和 “資源供給引力”[4]。二是人治品性濃郁。執行政策文件和指派任務繁多,無力顧及制度化和科學化,往往依據自身認知而做判斷;同時,社區成員不懂法和不用法的現象突出,基層社區的人治決策因 此 比 較 盛 行[3][4]。三是不愿普通成員更多參與。在工作壓力下,依托積極分子完成任務會更加高效,政府投入集中于居委會和社區精英,居委會與普通成員情感關系弱, 因此不太愿意讓普通成員過多參與[3-4]。四是精英參與帶來消極后果。社區活動呈精英化趨勢,歌舞、戲曲曲藝、書法美術等確實可以吸引具備相關才能的居民,但其他成員就較少參與;精英組織化行動也易異化為爭取資源策略,更加弱化了普通成員的參與沖動[9]。

　　(三)政府:政策模糊與行政不周

　　政策和行政是政府的工作載體,也是社區成員、居委會所處的宏觀場境。社區成員弱參與現象也離不開政府的宏觀影響。

　　社區事務的制度設計較籠統。根據2018年版《居民委員會組織法》,居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。不設區的市、市轄區的人民政府或者其派出機關對居民委員會的工作給予指導、支持和幫助。居民委員會協助不設區的市、市轄區的人民政府或者其派出機關開展工作。在近年各級文件中,也時有通過制度化建設打通群眾參與社會治理渠道的說法?？梢?既有制度對居委會有定位,對居委會與政府的關系也有說明。但是,對居委會自治的領域、權利和性質,群眾參與的責權利、途徑、內容,居委會與物業公司、轄區單位、社區服務組織的關系則無操作性說法。這些都使得社區各類主體對于如何參與沒有清晰思路。

　　行政安排使社區權力、資源與責任的配置失衡[19]。一是社區承擔的任務重。上級黨政部門規定的目標是剛性任務,約占總任務的3/4,加上專項工作和臨時任務,公家任務的比重就更大。二是社區的責權利不配套,治理重心逐漸下壓至社區, 但政府的權力與資源并未同步下放,社區的權力、資源與責任的配置就失衡。三是政府干預居委會工作。大力加強社區建設,使得部分官員誤認為居委會是下屬辦事機構,傾向于干預并控制居委會。社區成員、社會組織參與社區自治的積極性,以及居委會的橋梁作用,自然就受到消極影響。

　　(四)轉型場境:職業群體的組織慣性、普通 成員的需求不足、全體成員的需求滿足的多源化

　　改革開放導致了中國多維轉型。于基層社區和社區成員而言,新生需要在動態增加,某些傳統在保持慣性,兩者的發展和磨合,導致了多組值得關注的現實關系,這些關系足以影響社區成員的參與狀況。

　　其一,單位制慣性沖擊了社區化依托。基層社會治理期望社區成員參與社區實踐,加強鄰里互動。而職業群體的主要歸屬在單位,他們依附于單位,日常生活基本可以依托單位解決或從市場獲得;同時,基層社區可滿足的成員需要也非常有限。從而,單位制慣性弱化了職業群體對社區的依靠,進而消極影響其參與意愿和行為。

　　其二,政府局部供給影響了成員多元需求。誠如前述,居委會是體制內底端弱勢組織,上級部門有進行干預的主觀動機,并有依托資源引領方向的工作實踐。上級部門往往提出某些工作重點,這會吸引部分社區成員參與行為,卻阻隔其他成員的參與意愿。從而,局部供給導致了供給制度的單調化和僵硬化,這與社區成員需求的多樣化、階層化產生結構 錯 位,惡 化 了 居 民 弱 參 與 狀 況[20]。同 時, 國家投入的資源常被社區精英分子 (積極分子和社會組織)截取而無法與多數普通成員對接,精英替代及其強化則使普通成員的參與欲望更低。

　　其三,“個體互不相關”弱化了社區互動目標。隨著交通網絡和數字技術的迅猛發展,人的生活、工作、康樂及其他需要并非需在社區或者同域滿足,而可以依靠市場或社會實現。這種脫域機制把社會關系從地方性場景中脫離出來,使社會關系在無限時空地帶中進行再聯結,社區成員因此成為 “互不相關的鄰里”[20]。住房新形態、新移民涌入又使社區成員結構出現碎片化,孤門獨家生活已成為常態。這些狀況與黨政部門重造社區期望之間產生張力,上下需求難以對焦,社區成員參與積極性下降,對社區的認同感和歸屬感也會減弱。

　　上述幾組關系其實是基層的個性化行動與上級的組織化期望之間的博弈結果,透過其 “變”的表象,還可以發現影響弱參與的某些 “不變”因素。

　　一是 “重經濟 (利益)輕社會 (責任)”的狀況沒有根本改變。在政府層面,發展經濟是基礎, “五年規劃”也都冠之以 “經濟和社會發展”之名, 經濟在前,社會在后;近期雖在教育、醫療、住房等民生事項上更強調公平,但對經濟和社會的重視程度依然不同。在社區成員層面,是否參與社區活動和事務以其滿足個人需要或利益預期為前提。于絕大部分社區成員而言,社區參與利益預期的重要性顯然大大高于自己對社區的應盡責任。

　　二是 “重政府輕民眾”的慣性依然十分強大。政府是資源和權力的最大擁有者,具有安排和引導基層社區和社區成員參與的動機和行動。有學者認為,社區治理的最終目標是實現人的全面發展,其前提是民眾在資源配置和公共事務中享有充分權力,但是國家在 “社會”領域權力尚未完全向社會回歸[17]。眾所周知,傳統文化的行政主導慣性巨大,并在家庭、單位、社群有其厚實土壤,基層社區和居委會自然也難免此俗。

　　前述對社區成員弱參與現象的四方面解讀,貌似獨立,實質融匯。社區成員、居委會、政府和轉型場境雖是由微至著的四個層面,但關系錯綜又時有互動,從而可以視為一個多元嵌套的生態系統。發現其互動機制,促變其可控原因,是助力社區走向居民共同體的前提。

　　五、共同體的重塑打造

　　將上一部分具體原因合并同類項,弱參與現象的原因也可歸入社區事務與成員利益關聯、成員社區認同、治理主體權能、宏觀制度設計、具體實務執行、多維轉型場境等六方面 (參見表1),前五者可以改善,后者較難改變。以共同體特性為目標,進行重點突破,改變可變原因,是優化基層社區治理的應有智慧。

　　(一)加強社區事務治理與社區成員的利益關聯

　　強化以社區成員需要為導向的社區事務治理, 增強其與成員利益的關聯度,提高社區成員參與的預期效益。

　　明確首要目標。居民、在地單位、社區內組織各有其需要,要積極探究和確認其真正需要,精準把握其切身利益且須由所在社區解決的問題 (如擴增車位)。在此基礎上,一要梳理所發現需要的政治性和非政治性,前者涉及重要權益 (如物理規劃、權利表達),后者關乎一般事項 (如法律咨詢、文體娛樂),并盡量做到供大于求;二要根據所涉人數、緊迫程度、資源狀況、參與成本、關聯群體等因素對這些需要按優先排序,為精準治理提供指引。

　　活用研究方法。社區成員真正需要的把握有賴于科學的研究策略。要發現本社區或聯絡社區外的專業人員,采用多角度方法整合文獻研究、調查研究等研究技術,結合走家串戶、神仙會等本土做法,吸納數字科技,發現普通成員、職業群體、弱勢民眾、優秀分子的共同需要和差異需要,并發揮黨組織的能動作用,平衡好各方利益。

　　尊重個體特性。要采用恰當方式回應社區內部的不同需要,進行分主題深化開發。針對不同社區的具體情況,基于總體原則,分而處之,形成適合本社區的研究方法,發現由此而生的具體需要。

　　通過把握真正需要和底線需要,助力精準治理,擴大社區成員的針對性參與和組織性參與,從而提高其參與的經濟效益、精神效益和社會效益。

　　(二)強化社區成員對社區與社區組織的整體認同

　　社區成員的社區認同是社區治理優化的關鍵, 因為任何主體的行動都取決于其價值理念和外物認知。

　　社區基本屬性的認同。要真正領悟基層社區在中國的政社兩重性,拋棄國家—社會二元對立的傳統認知。從政府視角而言,社區始終是國家行政體系的基層載體,社區治理是國家任務的體現。從民眾視角而言,社區是我們生活的最重要場域,可以滿足最基本需要。因此,必須直面現實,兼顧雙方及其代表,開展止于至善行動。

　　社區參與功能的認同。要認識社區成員參與社區治理的多元功能[21]。從政治視角審視,可以滿足自身需求,增加訴求方式,保護自身權利,防止公權誤用,促使科學決策,從而利于促進國家穩定。從經濟視角審視,可以滿足物質和非物質需求,推動人境共優,從而成為對自身的人力投資, 降低國家發展成本。從社會視角審視,可以協助合理的資源調配,保障自身的基本需要和合理權益, 助力自身多方面的積極改變,從而利于拓升社會功能。從文化視角審視,可以平視互動各方,體驗伙伴關系,助力多方成長,從而彰顯人文關懷。

　　社區責任意識的認同。要認識到社區成員是社區的主人,既有權參與和自身利益相關的社區事項,又應該對自身利益承擔首責;要認識到社區成員參與有歷史和現實基礎,前者來自發達地區的先發經驗,后者源于市場失靈和政策不足的應對之需;要認識到社區參與既可提升公民美德,也會提高解題效果,還能得到他方尊重;要認識到社區是非正式支持的重要場域,人際互助是人性的核心特征,集體參與和協同行為可以形成群體動力,利于疏解問題和滿足需要。

　　對社區及其核心組織居委會的價值認知、情感認同和行為尊重,是社區成員的應具責任,也是個人私德和社會公德的基本要求,應該理直氣壯地體悟踐行。

　　(三)助力社區治理主體的整體增能

　　社區治理涉及社區居民、在地單位 (如超市、學校)、傳統組織 (居委會、業主委員會、物業公司)等內部主體。這些主體自身權能和參與實力的提升,以及主體之間互動提質,也是基層社區治理優化的重要任務。

　　主體的自我增能。要協助社區居民和在地單位提升對社區的價值認同、責任意識、參與意識,助力其社會資本建設,提升其參與技能,激勵其在兼顧自身利益和公共利益的情況下進行更積極、更恰當的參與行動。要協助業主委員會和物業公司的集體增能,優化其行政管理,專精其業務行為,擴大其正面效應。要支持居委會的整體建設,適度去行政化,更多服務社區成員,逐步恢復1950年代居委會成立之初 “串百家門、知百家事、解百家難、暖百家心”的工作模式。要培育服務社區的社會組織,借助外來力量,發揮 “鯰魚效應”,激發社區內部主體積極求變。

　　主體的聯動共進。基層社區逐步改變弱參與現象而走向真正的共同體,是社區內主體的共同使命。一方面,每個主體要各美其美、自我提升并切實參與;另一方面,也應該美人之美,實現主體超越,進行互補服務。筆者曾在論及 “三社聯動”時建議實行 “社區事務工作委員會領導下的輪值主席負責制”[21],此思路也可作為社區治理之參鑒。細而言之,由社區成員各派代表并邀請區外獨立代表組成社區事務工作委員會,統籌推進社區的集體事務。委員會基于 “總體平等”理念,實行輪值主席負責制。執行主席組織委員會成員在討論交流的基礎上,制訂章程,建立制度;并進行日常管理,擬訂工作規劃,召開工作會議,形成具體決議,落實決策事項。鑒于黨支部的特殊角色,要切實使能各方,發現社區需要,提升社區認同,推進相關事務。

　　(四)優化社區治理的制度設計

　　社區成員共同體的打造,旨在將基層社區從 “管理-管治”升級到 “治理-共治”。鑒于社會建設、社會福利、社會工作等均涉及責任、資源和服務等要素,本部分特對前兩者進行說明。

　　政府與社區關系的制度安排。有學者對社區治理做了研究并對政府角色作了說明,其中有些觀點也適用于本文[17]。一是要建立社區治理法律法規體系。明確政府、社會組織、社區成員參與社區治理的法律邊界,界定公共事務,說明不同主體承擔的職責范圍和介入程度。其中,政府應該改變對社區治理的包攬做法,該管的事管好,該放的權放掉。二是完善社區治理相關制度。優化既有的民主評議等社區治理制度,建立政社互監機制。三是完善社會組織的法律法規體系。說明其權責,明確其運行體系,助力其依法參與社區治理。四是賦予社區制定適于本社區規章的權利。

　　政府基于制度為社區配置和整合資源。政府邀請學術專家和行政精英進行專題研究,制訂相應政策,結合政府任務、社區情況和成員需要,科學把握共性任務和個性事務,形成配置社區經費和資源的總體原則。同時,政府繼續推進社會力量參與治理的政策落地,吸引和鼓勵更多社區外資源投入。

　　完善社區內部的相關制度[22]。一是構建自治制度體系,涉及議事協商、聯系群眾、居委會述職評議等方面。二是建立由居委會、居民小組、樓門院長、居民等人員組成的自治網絡,發揮社區事務工作委員會的統籌功能。三是形成靈活可行的參與制度,共性部分納入統一制度,差異部分進行靈活設計,并允許社區成員選擇參與形式和參與程度。四是鼓勵社區成員貢獻獨特智慧,發揮家庭、關系、黨員的作用,創新參與載體和通道。五是注重動態優化,根據各方反饋,微調社區成員參與的制度、領域和方法。

　　(五)改善社區治理的過程質量

　　前述工作都以社區治理質量為基礎,并以具體項目為抓手。社區治理與經濟建設不同,后者主要重視物質利益回報,前者不僅關注事務成效而且期望人境共優。

　　認清社區治理的兩類項目。社區治理包括由上而下的任務和由下而上的事務。上級黨政部門可以根據制度安排既定任務,也可以根據突發情況安排臨時任務;前者有既定資源安排,后者需多方整合資源。當然,社區成員也有自身的需要,表現在不同層次并包含基本需要、真正需要和底線需要。這就要求社區要采取雙輪驅動,既依賴關系和友情來動員社區成員參與,又采用合適策略整合社區外資源。

　　落實治理項目的過程技術。任何社區治理項目都由問題分析、方案制訂、計劃推行和評估總結等階段組成。要做好問題分析,描述問題現狀,分析問題原因,發現核心原因,把握可控原因;要明確治理目標,選擇實踐模式,落實工作細節,募集多方資源;要組建工作隊伍,按方案推進節點任務, 并在動態評測中進行恰當微調;要測量預設目標的達成情況,發現意外效果,剖析背后原因,提出后續對策。

　　力保社區治理的整體效果。在社區治理項目實施過程中,要吸納社區成員協同參與,借助社會工作專業方法,吸收最新數字技術,秉持本土導向智慧,在行動研究中實現質量管理。要做好公信力建設,高質量做好黨務法務、行政事務、專項業務、項目財務等工作。不僅要達成預設目標,而且要發揮正面溢出效應,還要助力社區成員的解題和成長,推進社會政策和宏觀場境的改善。

　　綜上所述,基層社區治理是當今中國的重要任務。面對 “區而不社”等社區成員弱參與現象,我們應該基于 “人在場境”框架,理性分析其多維原因,把控其可控因素,從制度、行政、實務等角度推進積極有利的具體工作。從而不僅助力基層社區走向真正的共同體,而且推進政治、經濟、社會、文化的更好協同,促進民眾美好生活和各領域高質量發展的盡快實現。