民族事務(wù)復(fù)合性治理戰(zhàn)略及其現(xiàn)代化

　　摘 要: 新時(shí)代我國的民族事務(wù)治理現(xiàn)代化是在黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府依法管理下，不斷拓展與全社會(huì)合作以及共同進(jìn)行社會(huì)治理的路徑與場域，將國家民族事務(wù)治理的目標(biāo)融合于統(tǒng)一多民族國家的社會(huì)整體性的持續(xù)發(fā)展進(jìn)步中。我國民族事務(wù)治理現(xiàn)代化呈現(xiàn)出黨政領(lǐng)導(dǎo)下的“復(fù)合性”治理路徑。這一路徑具有治理現(xiàn)代化的共性，即從政府的管理管制轉(zhuǎn)向社會(huì)多主體參與，但其不同于西方“國家與社會(huì)”二元化關(guān)系的治理模式，我國民族事務(wù)“黨政領(lǐng)導(dǎo)下的復(fù)合性治理”是一個(gè)在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，“各民族共同發(fā)展繁榮”“實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化”的復(fù)合性、全域性的系統(tǒng)化國家治理行動(dòng)，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。其建基于中國共產(chǎn)黨“以人民為中心”、促進(jìn)“中華民族共同體建設(shè)”的民族理論與民族工作，具有中國化馬克思主義民族理論的平等主義與實(shí)踐主義特點(diǎn)。黨政領(lǐng)導(dǎo)下的復(fù)合性的民族事務(wù)治理，是我國實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的重要路徑。

　　關(guān)鍵詞: 黨政領(lǐng)導(dǎo); 民族事務(wù)治理現(xiàn)代化; 復(fù)合性治理; 法治化

　　馬俊毅， 中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版) 發(fā)表時(shí)間：2021-11-10

　　隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國力增強(qiáng)，對于國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化水平提出了更高要求。國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的日益增長并不意味著直接形成應(yīng)對社會(huì)治理的復(fù)雜性系統(tǒng)的治理體系與治理能力，這也是世界各國都面對的“經(jīng)濟(jì)增長不一定帶來社會(huì)穩(wěn)定”之悖論。從國家與社會(huì)關(guān)系的角度，共同體的團(tuán)結(jié)并不是只取決于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治制度等結(jié)構(gòu)上是否牢固，還取決于是否能夠應(yīng)對社會(huì)治理日益復(fù)雜化的局面，形成國家與社會(huì)關(guān)系的正向發(fā)展，而后者是一種以治理現(xiàn)代化為明確問題意識的連續(xù)性實(shí)踐。作為一種創(chuàng)新的治理理論，我國國家治理現(xiàn)代化的重要特色就在于其治理理念明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府依法管理，同時(shí)，又可廣泛吸納與積極動(dòng)員各種社會(huì)力量、社會(huì)主體共同參與治理。新時(shí)代我國的民族工作是以鑄牢中華民族共同體意識為主線，致力于為中華民族偉大復(fù)興奠定民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)團(tuán)結(jié)、國家凝聚力等政治基礎(chǔ)。

　　筆者基于中國經(jīng)驗(yàn)，提出多民族國家建設(shè)的復(fù)合性治理概念，即黨政領(lǐng)導(dǎo)下多民族國家建設(shè)的復(fù)合性治理。復(fù)合性治理至少包括: 國家建構(gòu)與治理并重; 理論性與實(shí)踐性密切結(jié)合; 國家治理與社會(huì)建設(shè)密切結(jié)合; 建制性的靜態(tài)治理與行動(dòng)性動(dòng)態(tài)治理密切結(jié)合; 現(xiàn)代國家治理與傳統(tǒng)文明國家的德治結(jié)合; 綜合運(yùn)用法治化、社會(huì)化等現(xiàn)代化的治理手段、形成全社會(huì)力量參與的民族工作格局。

　　黨政領(lǐng)導(dǎo)下的民族事務(wù)復(fù)合性治理是以鑄牢中華民族共同體意識為主線，“推動(dòng)各民族為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家共同奮斗”“各民族緊跟時(shí)代步伐，共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展”[1]的復(fù)合性、全域性、系統(tǒng)化國家治理行動(dòng)，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。因而，黨政領(lǐng)導(dǎo)下復(fù)合性治理路徑的統(tǒng)一多民族國家建設(shè)應(yīng)該成為中國民族事務(wù)治理的政治特色與重要話語。

　　一、統(tǒng)一多民族國家治理現(xiàn)代化的復(fù)合性

　　( 一) 國家理論的發(fā)展: “國家”的復(fù)合屬性與國家治理的復(fù)合性

　　多民族國家建設(shè)需要建構(gòu)與治理并重，頂層設(shè)計(jì)與全社會(huì)治理密切結(jié)合。民族問題的妥善解決、共同體的建構(gòu)，二者緊密結(jié)合，缺一不可。這可以通過米格代爾所提出的 “社會(huì)中的國家”的論述得到解釋。米格代爾致 力 于 為“國 家”提出一個(gè)有別于馬克斯·韋伯經(jīng)典定義的新定義 “社會(huì)中的國家”，即在國家、社會(huì)相互構(gòu)成的視角下，研究兩者共生、共同發(fā)展的辯證關(guān)系。這一新的國家理論闡釋了國家與社會(huì)的緊密關(guān)系，矯正了西方傳統(tǒng)理論中存在的“國家” “社會(huì)”二元論傾向，“相對于將國家和社會(huì)關(guān)系視為你進(jìn)我退的零和博弈，米格代爾認(rèn)識到國家和社會(huì)是可以相互強(qiáng)化，實(shí)現(xiàn)正和博弈的”[2]3 。米格代爾認(rèn)為“真實(shí)的國家” 被兩個(gè)方面形塑: 一個(gè)是觀念，指一個(gè)領(lǐng)土內(nèi)具有凝聚性和控制力的、代表生活于領(lǐng)土之上的民眾組織的觀念; 一個(gè)是實(shí)踐，是指國家各個(gè)組成部分的實(shí)踐。在此基礎(chǔ)上，米格代爾提出了一種過程性、動(dòng)態(tài)性的研究與觀察方法。這一方法“使研究者注意國家與社會(huì)彼此之間分組整合及其合縱連橫等互動(dòng)過程，以及國家同其試圖控制、影響的社會(huì)群體之間的互動(dòng)過程”[2]24。事實(shí)上，不同于西方國家“政府、市場、社會(huì)組織”的界線相對明確的、各自自我運(yùn)行能力較強(qiáng)的狀況，許多亞洲傳統(tǒng)國家，包括社會(huì)主義國家，往往是采取全面治理，國家與社會(huì)密切結(jié)合，呈現(xiàn)為政府主導(dǎo)下的社會(huì)治理、在政府管理調(diào)控下促進(jìn)市場發(fā)展的國家與社會(huì)相互促進(jìn)的發(fā)展模式。這些國家的國家建設(shè)并不囿于一種既定的觀念，而是更具實(shí)踐主義特色，能夠?qū)医ㄔO(shè)與不同歷史、文化淵源、不同時(shí)期的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)結(jié)合，體現(xiàn)為米格代爾所說的“國家在社會(huì)中的連續(xù)性實(shí)踐”。

　　該理論對傳統(tǒng)國家支配理論進(jìn)行了修正，更加符合當(dāng)前治理現(xiàn)代化背景下國家的角色調(diào)整，以及與社會(huì)密切合作的趨勢。同時(shí)，該理論強(qiáng)調(diào)國家在社會(huì)中的連續(xù)性實(shí)踐對于國家建構(gòu)的重要性，也與馬克思主義中國化道路中的實(shí)踐主義有著一定的共性。 “社會(huì)中的國家”理論對于多民族國家的建設(shè)，尤其是治理現(xiàn)代化背景下的多民族國家建設(shè)提供了啟示。

　　( 二) 統(tǒng)一多民族國家建設(shè): 建構(gòu)與治理、理論與實(shí)踐的復(fù)合性

　　民族問題首先是一個(gè)政治問題。從現(xiàn)代國家的角度，多民族國家共同體是國家、民族、人民基于統(tǒng)一的法律、政治制度、國家主權(quán)、象征符號而組成的不斷持續(xù)深化的政治共同體。統(tǒng)一的多民族國家在政治共同體上的建構(gòu)，是這一共同體進(jìn)行持續(xù)建設(shè)的基礎(chǔ)。世界上不同的多民族國家，在向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型過程中，在建構(gòu)模式、政治制度等方面作出了各種探索。政治制度方面，有民族聯(lián)邦制度、民族區(qū)域自治制度、比例代表制度，其中包含了民族平等、多元文化主義、多元一體等理念。民族政治系統(tǒng)是否完善，是否符合國情，是否具有科學(xué)性、民主性、有效性等，對于能否有效地將各個(gè)民族整合到統(tǒng)一的國家中，形成各民族高度的國家認(rèn)同，以及各民族之間的和解包容與團(tuán)結(jié)協(xié)作具有關(guān)鍵性的意義，也關(guān)系到多民族國家的政府能否統(tǒng)一政令、有效組織生產(chǎn)、發(fā)展教育文化及各項(xiàng)事業(yè)，實(shí)現(xiàn)國家的發(fā)展強(qiáng)大。總的來說，多民族國家族際政治的系統(tǒng)涉及政治哲學(xué)、價(jià)值理念、國體、政體、民族制度，等等。一旦形成，就具有穩(wěn)定性，因?yàn)槎嗝褡鍑业拿褡逭沃贫龋嵌嗝褡鍑业膰医?gòu)結(jié)構(gòu)性內(nèi)容的組成部分。因此，族際政治系統(tǒng)的穩(wěn)定性與國家政治的穩(wěn)定是具有密切關(guān)系的。

　　20 世紀(jì) 80 年代，第三次民族主義浪潮興起，以蘇聯(lián)解體、東歐劇變?yōu)榇笫录褡逯髁x對很多國家和地區(qū)的局勢造成影響。21 世紀(jì)以來，恐怖主義、民粹主義、種族主義等對世界各國的政治、經(jīng)濟(jì)、安全以及人民的生活與人權(quán)狀況帶來威脅、混亂與困擾。在這一背景下，民族政治引起重視，多民族國家的民族問題成為熱點(diǎn)議題，圍繞民族事務(wù)治理實(shí)踐及過程的研究也越來越多。人們發(fā)現(xiàn)，即使采取相似的民族政治理念、制度的國家，民族問題解決的情況實(shí)際上也是有很大差別的。換言之，政治制度的運(yùn)行及治理實(shí)踐過程決定著政治制度的有效性。解決民族問題的政治系統(tǒng)是否是“正確的”，并非一個(gè)純粹的理論問題，實(shí)際上還與政治系統(tǒng)是否得到正確運(yùn)行，以及政治治理的過程有關(guān)。同樣制度類型的國家，有的國家成功，有的國家失敗。這提醒人們，在民族事務(wù)治理方面，多民族國家共同體的建設(shè)，既是一個(gè)國家建構(gòu)成功與失敗的問題，也是一個(gè)治理有效性高低的問題，二者缺一不可。

　　多民族國家共同體建設(shè)是理論性與實(shí)踐性的結(jié)合。在現(xiàn)代統(tǒng)一多民族國家，無論是基于國家綜合國力、主權(quán)建設(shè)、國家建設(shè)的外部競爭，還是基于國民自身發(fā)展的需要，都對國家的整合以及制度、法治的體系化、效能化提出了更高的要求。如何將多元社會(huì)打造成一個(gè)統(tǒng)一、團(tuán)結(jié)的現(xiàn)代多民族國家，這首先是一個(gè)國家建構(gòu)的基礎(chǔ)性問題。因此，中華人民共和國成立以來，建設(shè)政治上的共同體是解決民族問題最基礎(chǔ)性的前提。實(shí)際上，制度的奠基依然是建立在多民族社會(huì)的有效凝聚之上的。民族事務(wù)治理是國家治理現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分。如果說我國從建國以來在政治上奠定了解決民族問題的制度基礎(chǔ)，那么，如何實(shí)施這些制度政策，如何將其真正貫徹、執(zhí)行，形成多民族國家建設(shè)的治理效能，則是一個(gè)持續(xù)性的過程。民族問題是政治問題與社會(huì)問題的結(jié)合，需要在國家與社會(huì)緊密結(jié)合下進(jìn)行多民族國家建設(shè)。從國際上來看，民族問題也是如此。首先，多民族的國情會(huì)影響國家制度、國家結(jié)構(gòu); 其次，一個(gè)國家民族問題解決得好不好，依然是一個(gè)治理問題、社會(huì)問題。許多國家都反映出這一問題。例如，加拿大法語區(qū)實(shí)現(xiàn)了高度自治，但民族問題需要輔之以多元文化主義的一系列政策治理; 美國在制度上似乎是以公民平等的路徑避免了民族的身份政治，但實(shí)際上，種族問題依然為社會(huì)治理帶來大量難題。民族事務(wù)治理是考驗(yàn)一個(gè)國家治理現(xiàn)代化水平的重要維度。

　　( 三) 民族事務(wù)治理現(xiàn)代化: 政治化( 包括法治化) 與社會(huì)化結(jié)合

　　國家與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，政治化與社會(huì)化結(jié)合的民族事務(wù)治理的內(nèi)在邏輯，一直就內(nèi)涵于中國解決民族問題道路。在不同歷史時(shí)期，根據(jù)社會(huì)主要矛盾、民族問題的主要內(nèi)涵，政治化與社會(huì)化路徑交錯(cuò)疊加，呈現(xiàn)主輔、并進(jìn)、混合等多種樣態(tài)。民族問題的基礎(chǔ)性解決首先體現(xiàn)為現(xiàn)代統(tǒng)一多民族國家建構(gòu)的問題。例如，在我國，首先表現(xiàn)為確立民族區(qū)域自治制度，建立民族政策體系等。改革開放前，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下相對靜態(tài)的社會(huì)，政治化是主要的民族事務(wù)治理路徑。改革開放后，特別是 20 世紀(jì)末期開始，我國逐漸向流動(dòng)性社會(huì)轉(zhuǎn)型。因此，這一時(shí)期民族問題更多地與許多社會(huì)問題結(jié)合在一起，如城市管理、流動(dòng)人口服務(wù)、不同民族成員之間商業(yè)糾紛等。此時(shí)，我國的民族事務(wù)治理實(shí)際上已經(jīng)在初步探索政府治理與社會(huì)治理結(jié)合的民族工作社會(huì)化的路徑。

　　隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人口流動(dòng)加快，既有的民族事務(wù)治理路徑對于快速發(fā)展的社會(huì)以及民族事務(wù)的社會(huì)化應(yīng)對不足，曾經(jīng)引發(fā)民族理論界的討論，如關(guān)于民族問題解決路徑“政治化”還是“文化化”的二元化爭論，以及單純地希冀于以“文化化”解決民族問題。筆者以為，這種“非此即彼”的二元化思維，依舊是因循了西方“國家與社會(huì)” 二元對立思維，沒有深刻認(rèn)識到我國國家與社會(huì)關(guān)系的特點(diǎn)與國情。中央提出的“民族工作社會(huì)化”，有效應(yīng)對了這一迅速發(fā)展的民族事務(wù)治理復(fù)雜化的局面。實(shí)際上，中國民族事務(wù)治理社會(huì)化的道路已經(jīng)開啟，即在繼續(xù)堅(jiān)持黨政領(lǐng)導(dǎo)下的政治化的道路上，在民族事務(wù)治理的路徑上納入、拓展社會(huì)化路徑，逐步探索國家與社會(huì)緊密聯(lián)系，政治化與社會(huì)化相輔相成，政黨領(lǐng)導(dǎo)、政府依法管理、社會(huì)治理、社會(huì)建設(shè)的綜合力量共同參與下的復(fù)合性的民族事務(wù)治理體系，亦即“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”。

　　( 四) 國家治理現(xiàn)代化背景下民族事務(wù)治理的系統(tǒng)性、復(fù)合性

　　治理理論的興起，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展背景下國家的系統(tǒng)性治理日益復(fù)雜化，以及人們對于政府服務(wù)的需求愈來愈豐富與細(xì)化有關(guān)。這種情況下，治理代替以往的政府管理、管制，體現(xiàn)了社會(huì)各界力量與公民、社會(huì)組織的主體性、能動(dòng)性，發(fā)揮促進(jìn)治理的精細(xì)化科學(xué)化，提高政府提供公共產(chǎn)品、分配公共服務(wù)的效率等作用。我國的國家治理現(xiàn)代化是結(jié)合中國國情的自主創(chuàng)新理論，其特點(diǎn)在于，治理現(xiàn)代化是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與政府的主導(dǎo)下展開的。體現(xiàn)在民族事務(wù)治理現(xiàn)代化方面，是國家與社會(huì)的緊密結(jié)合，政治化與社會(huì)化的緊密結(jié)合，即“要推進(jìn)民族事務(wù)治理的法治化，用法治思維和手段規(guī)范和協(xié)調(diào)民族關(guān)系，充分發(fā)揮民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性，進(jìn)一步完善民族法律體系，強(qiáng)化對法律制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。要推進(jìn)民族事務(wù)治理的社會(huì)化，健全體制機(jī)制，完善民委委員制，推動(dòng)形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的格局，充分調(diào)動(dòng)、合理發(fā)揮方方面面的積極作用。要推進(jìn)民族事務(wù)治理的精細(xì)化，善于針對民族地區(qū)的不同類型，制定不同的治理方略，并善于運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、法律、文 化、信 息、媒體等多種手段綜合施治”[3]。民族事務(wù)治理現(xiàn)代化，既重視政治、法治路徑，也重視治理過程和民族工作的社會(huì)化，體現(xiàn)出政治化與社會(huì)化結(jié)合的思路。從實(shí)踐來看，新時(shí)期我國的中華民族共同體建設(shè)不斷拓展著政黨、社會(huì)之間合作與共同進(jìn)行社會(huì)治理的場域，在城市民族事務(wù)治理等領(lǐng)域探索出大量的治理成功經(jīng)驗(yàn)與模式。

　　綜上，多民族國家共同體的建設(shè)既包括建構(gòu)，也包括治理，不能偏廢任何一種，而是要將兩者緊密結(jié)合，只有這樣才能妥善處理民族問題。政治 建 設(shè) 是 奠 基，治 理 實(shí) 踐 是過程。

　　黨政領(lǐng)導(dǎo)下的復(fù)合性的民族事務(wù)治理體系發(fā)展道路之所以能夠順利展開，是因?yàn)槠浔旧砭头现袊鴩医?gòu)的內(nèi)在邏輯。而在一些國家，由于沒有全局性、社會(huì)化、持續(xù)性的建設(shè)與治理實(shí)踐的跟進(jìn)，則往往以一種表面上文化多元主義的局面顯示“政治正確”，卻難以解決根源上的民族發(fā)展、民族平等與民族團(tuán)結(jié)問題。在這種情況下，學(xué)術(shù)界也往往受這些困局影響，陷于民族事務(wù)治理應(yīng)該 “政治化”還是“文化化”解決的困惑。筆者以為，這種非此即彼的思路實(shí)質(zhì)上就是將國家與社會(huì)二元對立起來的傳統(tǒng)的西方國家建設(shè)思路。目前，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的中華民族偉大復(fù)興的征程中，中國國家建構(gòu)的重要邏輯包含著中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)主義制度、統(tǒng)一多民族國家、現(xiàn)代國家、文明型國家五重邏輯，這五重邏輯缺一不可[4]。可見，我國國家的屬性也體現(xiàn)出復(fù)合性。

　　在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國家建設(shè)中，文化與政治密不可分，國家與社會(huì)緊密聯(lián)系。在筆者論述的我國多民族國家建設(shè)的政治話語的復(fù)合性中，筆者選擇將多民族國家建設(shè)的探討置于“國家與社會(huì)密不可分”這一維度展開。因?yàn)椋瑹o論是政治化還是社會(huì)化，文化認(rèn)同、文化建設(shè)都貫穿其中。“政治化”與 “文化化”的二元化劃分帶來了一些理論與實(shí)踐上的迷思，如果認(rèn)清中國國家建設(shè)的復(fù)合性屬性，則完全可以不必糾結(jié)于一端。習(xí)近平同志指出，牢固樹立正確的祖國觀、民族觀、文化觀、歷史觀，對鑄牢中華民族共同體意識至關(guān)重要[5]。這些觀念是互相成就的，也說明民族事務(wù)的治理是一個(gè)復(fù)合性的、全局性的，關(guān)系到我國國家建設(shè)的系統(tǒng)性工程。

　　二、中國民族工作社會(huì)化的復(fù)合性特征

　　2008 年，國家民委正式提出，推進(jìn)政府主導(dǎo)下的民族工作社會(huì)化: “從我國的民族工作體制和我國的國情來說，政府在民族事務(wù)中起主導(dǎo)作用是毫無疑問的，也是必須始終堅(jiān)持的。同時(shí)，也要看到，企業(yè)、高校、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體等的影響越來越大，應(yīng)該更多地發(fā)揮他們在民族工作中的作用。”“既要善于運(yùn)用行政手段，也要善于運(yùn)用社會(huì)動(dòng)員手段，還要善于適當(dāng)運(yùn)用市場手段，構(gòu)建政府主導(dǎo)下的民族工作社會(huì)化格局。”[6]其中就強(qiáng)調(diào)了我國民族事務(wù)將繼續(xù)在政府主導(dǎo)下，善用行政、社會(huì)、市場等綜合路徑進(jìn)行治理的思路。王希恩則從民族工作機(jī)構(gòu)設(shè)置和民族事務(wù)治理體系的“完整與成熟”方面，論證了民族工作社會(huì)化的綜合性與全域性。他指出， “新中國建立 70 年來，作為中國特色解決民族問題正確道路重要內(nèi)容的我國民族事務(wù)治理體系已經(jīng)比較完整和成熟。其中，民族工作機(jī)構(gòu)是實(shí)施民族事務(wù)治理的主體和實(shí)體，它經(jīng)歷了形成和發(fā)展的長期過程，也展現(xiàn)了一種社會(huì)化的大格局”[7]。

　　十八大以來，在習(xí)近平同志的領(lǐng)導(dǎo)下，民族工作的全局性、系統(tǒng)性、綜合性無論是從理論建設(shè)還是從實(shí)踐發(fā)展都得到了進(jìn)一步的提升與強(qiáng)化。從理論上，提出鑄牢中華民族共同體意識的創(chuàng)新論述，將其作為民族工作的主線; 在工作機(jī)構(gòu)方面，形成民委歸口統(tǒng)戰(zhàn)部，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和各部門通力協(xié)作的工作機(jī)制，民族工作進(jìn)一步突破民族事務(wù)部門，進(jìn)一步納入融入國家治理的基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性與全局性工程。由此，民族工作形成應(yīng)對日益復(fù)雜與系統(tǒng)的治理任務(wù)下的復(fù)合性的治理路徑，治理體系不斷完善，治理水平不斷提高。這種復(fù)合性體現(xiàn)在民族工作“政治、社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)、法治”五位一體的全面建設(shè)中，體現(xiàn)在對于統(tǒng)一多民族國家歷史文明與現(xiàn)代性建設(shè)的融通論述中，體現(xiàn)在物質(zhì)與精神建設(shè)的雙向推進(jìn)中，體現(xiàn)在民族事務(wù)治理的法治化與社會(huì)化等方方面面。

　　2021 年召開的中央民族工作會(huì)議將“民族工作的社會(huì)化”進(jìn)一步總結(jié)上升為一種鮮明的中國特色的黨政領(lǐng)導(dǎo)下的復(fù)合性、全局性的“民族工作格局”。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，要“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿民族工作全過程，形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法管理、統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭協(xié)調(diào)、民族工作部門盡責(zé)、各部門通力合作、全社會(huì)共同參與的新時(shí)代黨的民族工作格局”[1]。這種復(fù)合性、全局性在 2021 年中央民族工作會(huì)議所總結(jié)的 12 個(gè)方面得到了充分展現(xiàn)，其特點(diǎn)體現(xiàn)為要求“準(zhǔn)確把握和全面貫徹我們黨關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)民族工作的重要思想”。

　　我國民族工作格局的全局性及其復(fù)合性的治理路徑的形成，是基于我國國情與中國政治道路的主體性而形成的。中國的統(tǒng)一多民族國家建設(shè)并非基于“中心與邊緣”或西方國家“政府治理與社會(huì)自治”二元化，其全局性、復(fù)合性經(jīng)驗(yàn)，具有馬克思主義民族理論的平等主義、實(shí)踐主義的深刻內(nèi)涵。既有中國統(tǒng)一多民族國家歷史上形成的政治文化、政治哲學(xué)基礎(chǔ)，又有中國共產(chǎn)黨秉持“以人民為中心”、以實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興為目標(biāo)的百年探索基礎(chǔ)。這一經(jīng)驗(yàn)應(yīng)該成為統(tǒng)一多民族國家建設(shè)的重要話語。

　　三、“國家主導(dǎo)下的社會(huì)化”傳統(tǒng)與民族事務(wù)的復(fù)合性治理

　　黨政領(lǐng)導(dǎo)下的復(fù)合性的民族事務(wù)治理體系形成，具有深刻的中國國家建設(shè)的政治文化淵源。筆者以為，國家與社會(huì)關(guān)系的互相強(qiáng)化以及國家形象的復(fù)合性，實(shí)際上在中國有著悠久的傳統(tǒng)。在政治治理方面，歷史上既有著皇權(quán)、等級制、嚴(yán)刑峻法等加強(qiáng)國家 “強(qiáng)制性權(quán)力”的方式，也十分重視采取德政、禮治、仁政等倫理性政治的治理方式[8]。我國的倫理性政治特色使得國家具有“社會(huì)中的國家”的復(fù)合性形象。在中國悠久的統(tǒng)一多民族國家的歷史上，國家通過各種統(tǒng)治方式建立與多民族社會(huì)的關(guān)系，除了通過創(chuàng)制具有自治性的政治制度進(jìn)行治理外，中央政府在少數(shù)民族地區(qū)設(shè)地方機(jī)構(gòu)，尊重少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣，任用少數(shù)民族首領(lǐng)，選拔少數(shù)民族人才進(jìn)入國家治理機(jī)構(gòu)等，廣泛采納能夠促進(jìn)統(tǒng)一多民族國家共同體建設(shè)的治理方式。一方面，文化的影響力對于國家建立與多民族社會(huì)的聯(lián)系提供了載體，即儒釋道的傳統(tǒng)文化對于各民族的交往交流交融及國家與多元社會(huì)的連接發(fā)揮著價(jià)值觀的統(tǒng)合作用。另一方面，在用常規(guī)性的制度進(jìn)行治理的同時(shí)，采取了大量的非規(guī)范性的混合性治理促進(jìn)情感溝通，包括和親、會(huì)談、互市、會(huì)晤等多樣化的治理方式，加強(qiáng)了與多民族社會(huì)的連接，促進(jìn)民族交往交流交融。歷史上，張騫出使西域、文成公主和親、王昭君出塞、金城公主和親，都影響深遠(yuǎn)。

　　新中國成立后，各民族人民平等進(jìn)入人民民主專政的嶄新的國家。為了讓各民族人民更好融入新中國，進(jìn)一步加強(qiáng)國家與多民族社會(huì)的聯(lián)系，“從 1950 年到 1952 年，中央人民政府組織訪問團(tuán)，到各民族地區(qū)進(jìn)行慰問”，在 1950 年又“組織少數(shù)民族參觀團(tuán)”，以“走下去”與“請上來”結(jié)合的方式，“消除民族隔閡，增強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)”[9]309-310。既往研究將中央的這些舉措理解為促進(jìn)“各民族之間來往密切”[9]310，而沒有從加強(qiáng)國家與社會(huì)關(guān)系的角度進(jìn)行思考。黨和國家的許多深遠(yuǎn)的民族政策還需要進(jìn)一步從學(xué)理高度上進(jìn)行話語闡釋。

　　改革開放以來，國家大力推動(dòng)少數(shù)民族和民族地區(qū)的發(fā)展，民族地區(qū)與其他地區(qū)一起建立了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系。在社會(huì)活力得到釋放的同時(shí)，社會(huì)競爭的加劇也使得民族領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)了一些不穩(wěn)定因素。這提醒著人們社會(huì)建設(shè)必須與國家建設(shè)緊密結(jié)合，而不是各行其是。當(dāng)時(shí)就有一些學(xué)者指出: 由于正處于社會(huì)結(jié)構(gòu)分化時(shí)期，各種利益的矛盾會(huì)引發(fā)社會(huì)的沖突，現(xiàn)階段的社會(huì)主義中國需要建立的是強(qiáng)國家、強(qiáng)社會(huì)的社會(huì)主義國家，而不是國家力量的單純退出。

　　十八大以來，我國創(chuàng)新性地提出了國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略。之所以說是創(chuàng)新，是因?yàn)槠渑c西方的“治理”既有共同性，又有鮮明的中國特色。共同性是指我國的治理同樣強(qiáng)調(diào)政府管理理念的轉(zhuǎn)變，從單純的管理管制轉(zhuǎn)向合作性、協(xié)商性，以及發(fā)揮多元主體、社會(huì)力量共同治理等。不同之處在于，我國的治理現(xiàn)代化是以國家力量為主導(dǎo)推進(jìn)，黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府的依法治理、統(tǒng)合、組織、協(xié)調(diào)發(fā)揮著重要作用，尤其要發(fā)揮作為國家治理的最核心力量、最大特色和優(yōu)勢的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)組織和基層建設(shè)作用。

　　四、十八大以來民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的成效

　　十八大以后，我國民族工作面臨著“五個(gè)并存”的階段性特征，即改革開放和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展勢頭和發(fā)展低水平并存，國家對民族地區(qū)支持力度持續(xù)加大和民族地區(qū)基本公共服務(wù)能力建設(shè)仍然薄弱并存，各民族交往交流交融趨勢增強(qiáng)和涉及民族因素的矛盾糾紛上升并存，反對民族分裂、宗教極端、暴力恐怖斗爭成效顯著和局部地區(qū)暴力恐怖活動(dòng)活躍多發(fā)并存[10]。在這一形勢下，中央民族工作會(huì)議提出了一系列舉措，充分反映了國家整合各種力量進(jìn)行全面、系統(tǒng)、復(fù)合性治理的戰(zhàn)略。

　　( 一) 加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持與完善民族區(qū)域自治制度，創(chuàng)建各民族人民美好生活

　　我國的民族政策立足于推動(dòng)各民族共同致力于實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化與中華民族偉大復(fù)興的征程，這是鑄牢中華民族共同體意識的最重要的根基。我國的民族理論與政策還從政治上構(gòu)建了中華民族共同體，在統(tǒng)一的國家中，通過制度設(shè)計(jì)確保各民族都能夠參與治理。從 2014 年至 2021 年，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力大幅躍升，人民生活極大改善，民族文化繁榮發(fā)展，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，少數(shù)民族群眾的獲得感、幸福感、安全感顯著增強(qiáng)。特別是民族地區(qū)累計(jì)減貧 3000 多萬人，貧困發(fā)生率從 21%下降到 0. 79%。28 個(gè)人口較少民族中，基諾族、德昂族、獨(dú)龍族等 25 個(gè)民族實(shí)現(xiàn)了 “整族脫貧”，書寫了世界減貧史上的奇跡[11]。習(xí)近平同志十分關(guān)心各族群眾的冷暖安危，多次深入民族地區(qū)為當(dāng)?shù)匕l(fā)展把脈問診: 在湘西土家族苗族自治州十八洞村考察時(shí)，首次提出“精準(zhǔn)扶貧”的脫貧之策; 在延邊朝鮮族自治州考察時(shí)，指出“全面小康一個(gè)也不能少，哪個(gè)少數(shù)民族也不能少”; 在內(nèi)蒙古考察時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，一個(gè)民族也不能少”[11]。

　　正如習(xí)近平同志所強(qiáng)調(diào)的，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)民族事務(wù)治理的法制化，充分發(fā)揮民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性，進(jìn)一步完善民族法律體系，強(qiáng)化對法律制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，這些都屬于強(qiáng)調(diào)政治化; 而“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的格局”和“善于運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、法律、文化、信息、媒體等多種手段綜合施治”的要求，鮮明地強(qiáng)調(diào)了政治化與社會(huì)化緊密結(jié)合的綜合治理方向。

　　( 二) 全面推進(jìn)民族工作的社會(huì)化

　　20 世紀(jì) 90 年代，我國開始提出民族工作社會(huì)化，到 2014 年習(xí)近平同志提出民族事務(wù)治理現(xiàn)代化，對于民族事務(wù)治理愈來愈凸顯出全面化、精細(xì)化特點(diǎn)，同時(shí)，始終強(qiáng)調(diào)了政府、黨的領(lǐng)導(dǎo)的主導(dǎo)作用，以及充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量全方位治理的思路。王希恩認(rèn)為，關(guān)于 “民族工作社會(huì)化”可有兩種理解。一種是指隨著民族事務(wù)的增多，“民族工作涉及方方面面，方方面面都要做民族工作”，民族工作伸展的空間越來越大，其他黨政部門和機(jī)構(gòu)也有了承擔(dān)民族工作的責(zé)任。另一種是指“體制” 外社會(huì)力量( 包括各類社會(huì)組織、企業(yè)、宗教界人士等) 的廣泛參與，使民族事務(wù)治理滲入到鄉(xiāng)村、企業(yè)、社區(qū)、街道等各個(gè)層面[7]。“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、各方協(xié)調(diào)、社會(huì)參與”體現(xiàn)了民族工作社會(huì)化的大格局。筆者以為，以上兩種理解分別體現(xiàn)了民族事務(wù)的全域性治理和綜合性治理的趨勢。

　　1. 促進(jìn)民族交往交流交融，在城市民族事務(wù)治理等綜合性工作中推進(jìn)了民族工作的社會(huì)化。近二十年來，我國進(jìn)入了快速城鎮(zhèn)化階段，人口流動(dòng)加快，從以往的定居、靜態(tài)性的社會(huì)轉(zhuǎn)向“流動(dòng)型社會(huì)”; 大量的少數(shù)民族人口同樣呈現(xiàn)高流動(dòng)性，廣泛分布在全國各地，全國很多城市都出現(xiàn)了“集齊 56 個(gè)民族”的情況。這對于民族事務(wù)治理提出了新要求。從國家與社會(huì)關(guān)系看，我們就可以認(rèn)識到，在不斷延展的多民族社會(huì)，以及多民族人口所組成的社會(huì)關(guān)系、民族關(guān)系中，國家民族事務(wù)治理如果無法做到深入跟進(jìn)，那么，將會(huì)產(chǎn)生新構(gòu)成的多民族社會(huì)中的民族關(guān)系的自我發(fā)展變化和一定程度的無序，甚至造成民族矛盾積累，而流動(dòng)性社會(huì)中形成的民族問題也會(huì)向其他地區(qū)反流。近年來一些民族問題產(chǎn)生的原因，說明了民族事務(wù)治理需要及時(shí)跟進(jìn)。如果說以往結(jié)構(gòu)性的政治制度、民族政策、民族事務(wù)治理體系是比較適應(yīng)于世居型中國社會(huì)的話，新的社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)關(guān)系下，需要將以往的制度與政策體系不斷創(chuàng)新、細(xì)化，針對民族人口的流動(dòng)與廣泛散居，需要將民族治理與社會(huì)建設(shè)緊密結(jié)合。目前，我國城市民族事務(wù)治理呈現(xiàn)良好態(tài)勢，總結(jié)了很多成功的經(jīng)驗(yàn)與治理模式。在廣東、浙江等東部沿海地區(qū)，出現(xiàn)了許多實(shí)踐成果，如“北侖經(jīng)驗(yàn)”。浙江省寧波市北侖區(qū)不斷以深化各民族交往交流交融解決“三個(gè)不適應(yīng)”，以“鑄牢”促進(jìn)“融合”，積極創(chuàng)新城市民族工作服務(wù)管理機(jī)制，構(gòu)筑多層次、廣覆蓋、全方位社會(huì)化服務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)，有效應(yīng)對少數(shù)民族流動(dòng)人口城市融入面臨的一系列難題，形成黨委重視、多方聯(lián)動(dòng)、共同參與的社會(huì)治理模式，成為內(nèi)地城市民族工作的標(biāo)本[12]。

　　2. 建構(gòu)“社會(huì)中的國家”，從“五個(gè)認(rèn)同” 出發(fā)，加強(qiáng)全社會(huì)的中華民族共同體意識教育。從國家與社會(huì)關(guān)系來講，鑄牢中華民族共同體意識是一個(gè)長期性的國家文化政治實(shí)踐，它需要綿綿用力，久久為功。米格代爾曾經(jīng)論述，國家要避免分裂，除了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治制度等結(jié)構(gòu)性因素外，也不能忽視“國家在社會(huì)中的自我建構(gòu)”的重要性，這些自我建構(gòu)包括法律、公共儀式、公共領(lǐng)域中的非正式行為等一系列連續(xù)性反復(fù)性的國家建設(shè)[2]155-176。因此，目前我國應(yīng)將國家與社會(huì)緊密結(jié)合，注意在社會(huì)場域中深植國家觀念。

　　習(xí)近平同志所提出的鑄牢中華民族共同體意識的創(chuàng)新闡述，目前已經(jīng)成為全國全黨全社會(huì)共識。他強(qiáng)調(diào)，一定要進(jìn)行愛國主義教育，把愛國的種子深深地埋入青少年心中。他特別強(qiáng)調(diào)了文化認(rèn)同的重要性。筆者認(rèn)為，文化認(rèn)同之所以是“最深層次和最持久的認(rèn)同”，因?yàn)檫@里的“文化”，不止是指文化表象，而更是指文化哲學(xué)、文化基因。如果我們簡單地將中華文化認(rèn)同理解為語言、文學(xué)、藝術(shù)等表象而不關(guān)注文化背后的哲學(xué)底蘊(yùn)與深刻理念，就無法在共同體建設(shè)中觸及最深層的思想根基。歷史基因的“共同體意識”依然是當(dāng)下共同體建設(shè)的文明之源，相比一些西方政治文化中揮之不去的種族主義，我國應(yīng)立基于自身的政治文化，建設(shè)我國的共同體哲學(xué)體系。

　　3. 民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動(dòng)是國家治理與社會(huì)治理、基層治理結(jié)合的民族事務(wù)復(fù)合性治理實(shí)踐。“民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動(dòng)”以及與之相關(guān)聯(lián)的“民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)”，是典型的中國特色的國家與社會(huì)結(jié)合的、綜合性的、連續(xù)性的民族事務(wù)實(shí)踐行動(dòng)與社會(huì)建設(shè)。除了國家民委、中宣部出臺(tái)了一系列文件外， 2011 年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見》鮮明提出“廣泛開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動(dòng)”的要求，說明這一行動(dòng)與社會(huì)建設(shè)的緊密關(guān)系。這一行動(dòng)自創(chuàng)辦以來，覆蓋了全社會(huì)，包括政府、企業(yè)、部隊(duì)、學(xué)校、社區(qū)、鄉(xiāng)村等各行各業(yè)，既包括民族地區(qū)，也包括散雜居地區(qū)。該行動(dòng)的持續(xù)推進(jìn)與有效運(yùn)行，是結(jié)合了政府、各級黨組織、志愿者等全社會(huì)的力量，由此也不斷地、有效地向全社會(huì)傳遞與貫徹了我國加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、鑄牢中華民族共同體意識的國策。因此，民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建工作是我國民族團(tuán)結(jié)之國策的貫徹執(zhí)行與社會(huì)建設(shè)緊密結(jié)合的典型綜合性治理行動(dòng)。十八大以來，結(jié)合我國城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的形勢，“民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動(dòng)列入“文明城市” 考核指標(biāo)體系”[13]。

　　十九大報(bào)告指出，加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。近年來，民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步宣傳教育和創(chuàng)建工作明確寫入國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國家教育事業(yè)發(fā)展、興邊富民行動(dòng)、政府工作報(bào)告等重要文件之中，納入國民教育、社會(huì)主義精神文明和公民道德建設(shè)總體布局。這說明我國的民族事務(wù)治理將不斷地拓展與社會(huì)建設(shè)緊密結(jié)合的新局面，這一舉措將是破解經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展不必然帶來民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)團(tuán)結(jié)之世界性難題的重要路徑。

　　綜上，在“以人民為中心”的治理理念下，我國統(tǒng)一多民族國家建設(shè)緊密結(jié)合于全社會(huì)、各民族，形成“全國一盤棋”的布局與發(fā)展，形成黨政領(lǐng)導(dǎo)下復(fù)合性治理、政治化與社會(huì)化并行的特點(diǎn)。這也使得我國的國家建構(gòu)并不是像西方有些民族國家那樣，將現(xiàn)代國家的建構(gòu)過程建立在“中心與邊緣”或者“政府治理與社會(huì)自治”的二元對立關(guān)系上，而是一個(gè)推動(dòng) “各民族共同發(fā)展繁榮”“實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化”的復(fù)合性、全域性的系統(tǒng)化國家治理行動(dòng)，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。因此，我們應(yīng)該按照中央民族工作會(huì)議精神，在黨和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，不斷推進(jìn)民族工作，以復(fù)合性治理的優(yōu)勢不斷推動(dòng)形成“民族工作的新格局”。這一民族工作格局十分有利于在新時(shí)代進(jìn)一步鑄牢中華民族共同體意識，從而為中華民族偉大復(fù)興保駕護(hù)航。