產業集群政策評價研究綜述

　　摘 要：產業集群政策對產業集群的發展有著非常重要的作用。文章系統梳理了國內外產業集群政策評價理論、評價標準和指標體系、和方法等方面的研究成果。通過對當前研究成果的論述和評價，給出我國產業集群政策評價的未來研究方向。

　　關 鍵 詞：產業集群;政策評價;評價方法

　　產業集群政策評價是政府實現產業集群健康發展目標的必要途徑。在現代政府對產業發展的管理中，基于結果的集群政策績效管理在整個政府產業管理中占據了十分重要的地位，他既是提高集群政策運行效率、促進產業集群又好又快發展的需要，又是提高政府部門決策合理性，提升政府公信力的需要。正是因為產業集群政策評價在政府產業管理的重要地位和作用，自上世紀90年代Porter[1]在其《國家競爭優勢》一書中提出產業集群開始，世界各國開始在產業集群研究中推行集群政策評價制度。本文系統梳理了國內外產業集群政策評估理論、評估標準和指標體系、方法等方面的研究成果，在肯定其理論成果貢獻的基礎上，提出一些研究方向的不足建議，希望可以對以后學者在這方面研究提供參考。

　　《無線互聯科技雜志》國內標準刊號：CN 32-1675/TN，國際標準刊號ISSN 1672-6944，面向國內外公開發行。本刊文章已被中國學術期刊網絡出版總庫(知網)、萬方數據期刊網、維普期刊數據庫等網站收錄。

　　1 產業集群政策評價的提出及問題

　　1.1 集群政策評價的理論框架

　　自政府實施產業集群政策以來，產業集群政策評價理論引起了眾多學者的關注。作為公共政策評價的一個范疇，國內外眾多學者借鑒公共政策評價理論，研究產業集群政策評價的理論框架。2003在瑞典舉辦名為“創新集群——一個新的挑戰”的全球性學術會議，世界各國關于創新體系與產業集群研究的專家學者共同參與了會議，本次會議產生了《集群策動綠皮書(2003)》和《集群政策白皮書(2004)》2本著作，首次提出要對5年以上的成熟集群進行政策評價。

　　俞培果[2]在其發表的著作《集群策動·集群政策與政府行動》一書中提及集群政策評價。主要是關于集群政策測度的意義，測量的內容和測量指標的選取等的介紹。事實上，當前產業集群政策評價理論框架還不明確 ，許多地方仍然需要深入研究，從而建造起一個完善的理論框架。此外，值得注意的是，鑒于產業集群政策與產業政策的特殊關系，從產業政策評價中也可以找到可以學習的經驗。

　　1.2 集群政策評價的必要性

　　許多學者指出，在研究產業集群政策的過程中，有必要對產業集群政策進行評價。劉恒江等[3]在分析國外產業集群政策時提出，政府將實施各種政策干預，以促進產業集群的發展。為了產業集群的效率和政府預期政策目標的實現，科學合理的集群政策評估方法對于整個目標的推動是不可或缺的。

　　繩立成等[4]認為為了證明產業政策的設計的合理性以及促進集群的良性發展，應當建立科學的集群政策評估體系。政府部門只有通過長期動態的對集群政策效果跟蹤研究，才能制定有利于集群發展的產業集群政策。王曉霞[5]通過分析集群升級政策的各種問題，指出為了提高集群政策的效果，解決集群政策目標不清晰、政策效果不明顯等問題，建立針對地方政府政策績效的考核機制是必要的。

　　1.3 集群政策評價存在的問題

　　集群政策評價要綜合考慮很多方面，很多學者在實際研究中會遇到很多問題，因此正確認識政策評價時的問題才能更有效的對政策進行評價。Maria從集群政策評價本身視角來分析，他認為評價集群政策是一個比較復雜的問題，在實際操作的時候需要考慮很多的因素，忽略任何一個重要因素都會導致評價結果的偏差。就集群政策本身來分析：集群政策的作用目標是多樣復雜的;集群政策的作用效果難以具體化分析;集群自身發展和集群政策的作用并非完全一致;集群政策的評價體系具有特殊性。

　　一些學者在比較研究國外的產業集群政策中總結出評價時會產生的一些問題，吳瑾等[6]提出國外的產業集群的形成都有其歷史和地理的原因，不同國家的集群政策效應要采取不同的評估體系，適用于所有集群政策的評價方法是不存在的，因此比較不同國家的集群政策要站在全面客觀的角度去評估。與之類似的還有趙程程，陳強等[7]在研究國際集群政策的熱點領域時指出，由于產業集群政策涉及的主體比較多，且很多產業集群促進政策都是近來來才開始實施的，針對短時間的集群政策評價還是有難度的。

　　2 產業集群政策評價的內涵

　　關于政策評價內涵的討論是政策評價的一個重要內容，這是正確認識政策評價和選擇合適評價指標及方法的要求。因此對產業集群政策評價內涵的討論是很有意義的。而且關于產業集群政策評價內涵，一直受到很多學者的關注。目前關于集群政策內涵的研究大多關注于對集群政策評價標準以及評價內容的探討。

　　2.1 基于集群政策評價標準的內涵研究

　　一般來說，對于特定的集群政策評價，要遵循一定的評價標準才能保證評估結果的合理性及科學性。因此很多學者對集群政策評價標準展開相關討論。如Rosenfeld等[8]在對多個集群及其促進政策研究后，提出了評價產業集群政策整體效率的標準包括從集群的大企業或從其他科研單位獲取利益的新企業的數量、新技術的出現和不斷增加的R&D容量，勞動能力水平的提高以及企業間分銷網絡的密集程度。Ecotec咨詢公司[9]在對一系列集群研究之后總結出評價集群政策的標準：合理性即政府的產業集群政策是否針對產業集群目前存在的問題;效果性即政策的實施是否可以達到想要的結果;效率性即該項政策的收益與支出的比率。韓小威[10]則認為，大多數人的福利原則、綜合效果標準、生產力標準和國際競爭力標準是評價產業政策有效性的原則和普遍標準。吳瑾等提出美國的產業集群政策是將公平性原則作為評價集群政策的首要遵循標準，并根據反饋的結果適當的調整集群政策，從而促進產業集群發展。

　　2.2 基于集群政策評價內容的內涵研究

　　在對集群政策評價內涵研究時，許多學者認為關于評價內容是一個重要方面，從而產生了相關的理論成果。如馬樹才[11]指出可以將經濟政策分成兩方面內容評估：一是政策決策評價，即對將要實施的某一項宏觀經濟政策進行評價，即事前評價;二是政策效應評價，即對已經實施的某一項或者某幾項宏觀經濟政策進行評價，即事后評價。針對我國的產業集群政策，王業強等[12]在分析產業集群戰略和產業政策內涵、模式和工具的基礎上，對我國產業集群政策按照國家層面、省區層面和市縣級層面進行分類，并對其政策進行評價。宋蔣萱等[13]評價電影產業政策績效從政策的國際表現如海外市場的拓展情況，促進建立公平的國際競爭秩序和對國內電影市場的規制方面，包括從制片、發行、放映到人才技術等方面。李春生[14]在其研究時提出針對產業集群政策評價應該從2個方面入手：一方面是政策的直接影響，包括對當地GDP、企業銷售收入等經濟指標分析;另一方面是政策的間接影響，包括對集群相關產業，集群內企業以及基礎設施等的帶動發展作用。

　　3 產業集群政策評價的指標體系

　　在選擇評價方法之前，需要確定集群政策評價的指標體系。通過前文對集群政策評價內涵的梳理，對指標體系的研究有一個總體的方向。作為集群政策評估的重點，其研究方向主要是一從政策類型視角構建指標體系，二是從政策作用對象方面構建指標體系。

　　3.1 基于政策類型視角的評價體系

　　李興旺等[15]從扶持政策、促進政策、規制政策3類政策中甄選出具體的政策內容，構建了關于產業集群政策機制的P—F—E模型。沈小平等[16]為構建產業集群政策績效指標體系，將政府政策類型從主導統籌性、扶持推動性、約束規范性和準入限制性4個方面劃分，開展集群政策效應分析。童心[17]在研究江西高新技術產業集群內政策績效時，將政策分為促進對話與合作”“拓展需求”“提供智力支撐”“促進國際聯系”“完善集群框架”并從這幾個方面構建評價指標體系。

　　3.2 基于政策作用對象的指標體系

　　Raines[18]從集群政策改善集群發展環境、增強企業創新能力方面探究產業集群政策的效果。段湘姬等[19]從政府對地方產業集群發展的作用角度評價政府政策，即構建了以基礎支持、政策引導、規范市場3個方面為對象的指標。王帥力[20]將基礎設施、企業、市場、環境4個作用對象為一級指標，并進一步將4個指標劃分為38子指標，這些構成了評價地方政府產業集群政策的指標體系。此外郅姣姣[21]從政策對地方經濟，農業相關產業、集群本身、以及集群企業4個方面作用構建農業產業集群政策評價指標體系。

　　4 產業集群政策評價方法

　　當前，政策評估開始成為政策科學研究的重點，Vendung[22]根據政策評價的標準，提出了不同政策的評價模型，主要可以分為效應模型、經濟模型和專業模型，每個模型可以又分為不同的子模型。該評價模型自提出以來，在政策評價的理論研究和實踐中得到了廣泛的應用。產業集群政策評估作為政策評估的一類內容在國內外研究中普遍受到關注。產業集群政策評價的核心是評價方法。不同的評價方法必然導致不同的結果，進而對產業集群政策產生不同的影響，因此，如何運用合理有效的分析方法是產業集群政策評價的關鍵。

　　4.1 基于文本分析法的集群政策評價

　　近年來隨著政府對產業集群的關注，政府不斷出臺了很多促進產業集群發展的政策，很多學者通過對政府政策文本的梳理，采用文本分析法評價集群政策。如沈小平等通過分別對政府政策文本規定的4個方面主導統籌性、扶持推動性、約束規范性和準入限制性梳理，以產業集群直接相關的政策視角進行規范性分析，從四個效應展開評價，并就效應分析結果提出相應對策建議。吳敏慧[23]為研究浙江產業集群政策效果，通過對浙江省2008—2010年工業經濟中產業集群政策的收集，運用文本分析的方法將政策條文分類分析，對產業集群政策進行定性分析。并且具體論述了海寧皮革產業集群的政策效果及影響。張愛琴等[24]采用文本挖掘方法研究創新集群政策效應，收集了2000年至2016年國家和省級創新集群政策文本，從創新的數量和力度、創新的內容解構和創新的效果3個方面對國家和省級創新集群政策進行了評價和比較分析。

　　4.2 基于層次分析法的集群政策評價

　　鑒于文本分析法這類定性研究方法比較缺乏說服力，許多學者開始借鑒政策績效定量研究方法實行集群政策評價。層次分析法作為政策評估的常用方法，被很多學者應用于集群政策評價。如田衛東[25]為評價區域優勢產業集群中政府作用，將網絡層次分析法(ANP)與灰色關聯度分析方法(GRAP)有機結合，建立了評價模型。并將此模型用于對山東濟寧市的政府作用研究，實證評價了政府對四大產業集群發展的促進效果。問倩瑋[26]在研究天津濱海產業集群政策績效，采取層次分析法與綜合評價法相結合，通過梳理相關產業集群政策理論，借鑒歐盟、日本等國家的集群政策經驗設計指標體系。

　　首先基于層次分析法和專家咨詢法計算出各個指標的權重，然后設計關于集群政策的調查問卷，使用模糊綜合評價法對對問卷結果進行整理計算得出總體績效。同樣方法的還有郅姣姣為分析陜西農業集群政策績效，利用層次分析法和多指標綜合法，實證得到農業產業集群的總體績效和4個分指標的效率。一部分學者將模糊思想運用于層次分析法，Chia-Chi等[27]以模糊層次分析法(FAHP)為分析工具，構建新竹科技園政策評價指標體系，研究各指標的權重，以促進產業集群的發展。結果表明要素條件是促進發展最重要的動能，此外促進國際聯系政策和更廣泛的框架政策在集群政策效果中占比很大。

　　嚴飛[28]利用模糊層次分析法來計算集群政策評價準則的權重和優先次序，發現基礎政策框架和市場政策被認為是最重要的兩類政策，而童心等[29]在此基礎上進一步結合QFD方法，實證探析上海生物醫藥產業集群政策的有效性，結合集群政策功能將集群政策分為5個維度測量，得出總的政策效果為66%。