城鎮拆遷安置社區治理的現實困境及其破解路徑

　　摘 要: 隨著新型城鎮化的加快推進，許多城鎮地區涌現出大量的拆遷安置社區。過渡性和轉型性是拆遷安置社區治理的主要特點。基于“身份認同—利益分配—制度遺產”三維分析框架，城鎮拆遷安置社區治理普遍存在社區居民“村民”與“市民”的內在身份認同矛盾、居民的業主意識和自治意識不足、碎片化的居民利益難以調節等現象，引發社區利益再分配失衡、原村落治理“制度遺產”繼承不足等問題，使社區治理面臨“制度破壞”和“制度轉換”等現實困境。為提升拆遷安置社區的治理效能，結合上海市金山區“居民自治”“居村聯動”“民情溝通”的實踐探索與經驗啟示，構建“社區參與、村居協同、制度傳承”“三位一體”的治理創新機制，以期探索一條符合城鎮拆遷安置社區特點及規律的社區治理新路。

　　本文源自中州學刊 發表時間：2020-12-15《中州學刊》雜志，于1979年經國家新聞出版總署批準正式創刊，CN:41-1006/C，本刊在國內外有廣泛的覆蓋面，題材新穎，信息量大、時效性強的特點，其中主要欄目有：宋明理學研究、馮友蘭研究、宋史研究等。

　　關鍵詞: 拆遷安置社區治理; 身份認同; 利益失衡; “制度遺產”

　　黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二 ○三五年遠景目標的建議》擘畫了我國未來 5 年以及 15 年的發展新藍圖。其中，明確了“十四五”時期的社會發展目標，在國家治理和社會治理方面，要求“完善共建共治共享的社會治理制度”“加強和創新社會治理”“提升基層治理水平”。隨著新型城鎮化的加速推進，城鎮出現了大量用于動遷農民安置的城鎮拆遷安置社區。城鎮拆遷安置社區因人口結構復雜、居民訴求多層次、“村轉居”居民的本源性特征等多重特殊性，具有比普通社區更強的社區異質性，導致社區治理難度系數較高并逐漸成為社區治理中的薄弱環節。本文通過對城鎮拆遷安置社區治理面臨的現實困境進行梳理剖析，并基于上海市金山區拆遷安置社區治理的實踐探索和經驗啟示，構建城鎮拆遷安置社區治理的理論分析框架，從機制創新視角嘗試探索一條符合城鎮拆遷安置社區特點及規律的社區治理新路子，以期對我國其他地區的拆遷安置社區治理有所裨益。

　　一、城鎮拆遷安置社區治理的主要特點

　　改革開放 40 多年來，我國城鎮化率由 1978 年的 17.9%上升到 2019 年的 60.6%。① 隨著城鎮規模的不斷擴張，“撤村建居”模式應運而生，動遷農民被安排到城鎮新的社區集中居住，作為農民安置的主要載體———城鎮拆遷安置社區大量涌現。農民從傳統村落動遷安置到城鎮社區，不僅意味著居民身份的轉換，即從農民轉變為城鎮居民或小區業主; 更為重要的是，社區自身的治理結構也發生了劇烈變革，即從傳統的“熟人社會”或“半熟人社會”關系網絡和“差序格局”②的“村落治理結構”向社群結構、居住空間發生深刻變化的強異質性的“城鎮社區治理結構”轉變。因此，城鎮拆遷安置社區兼具傳統村落和現代城市社區治理的部分特征，其社區治理模式是一種從傳統農村治理模式向現代城市社區模式過渡的轉型社區治理模式。根據國家與社會力量的強弱，拆遷安置社區治理模式可以劃分為政府主導型、自治型和合作型; ③ 從社區權力中心視角，拆遷安置社區模式也可以劃分為無中心、單中心和多中心三種模式; ④從治理的手段與方式來看，拆遷安置社區治理是科層治理、市場治理與網絡治理三種模式的統合，其中，科層治理處于中心位置。⑤

　　整體而言，過渡性、轉型性是城鎮拆遷安置社區治理的主要特點，集中表現在社區人口結構、居民行為方式和社區形態三個方面。就人口結構而言，不僅有動遷村落安置的農民，還有不斷增加的租房居住的外來流動人口和購房居住的本地城鎮居民，社區人口異質性不斷增強，“半熟人社會”關系網絡式微，鄰里關系趨于“陌生化”，亟待探索新的溝通渠道來提升居民的社區認同感。而且，日益復雜的社區人口結構會派生出更加多元化的社區治理訴求，對社區治理內容也提出了新的要求，即從傳統村落訴求相對集中的治理內容向包含更加多元訴求的治理內容轉變。就居民行為方式而言，雖然村民從外在社會身份上轉變為城鎮居民，但其行為方式仍表現出很強的本源性和對傳統村落社會的依附性⑥，這些特征直接或間接導致居民參與社區自治的積極性不夠、社區自治功能弱化、居民對社區認同感較弱等問題⑦。就社區形態而言，相較于傳統村落，城鎮拆遷安置社區社會空間更加開放，人口流動性更強。隨著我國人口流動的速度和數量不斷攀升，社區居民利益需求日益呈現多元化，新的社區矛盾不斷顯現，比如，對于不同人群的利益再分配問題、不同人群對社區公共服務的需求越來越多元化問題、不同類型的社區制度供給問題以及傳統鄉村文化向城鎮社區文化的轉型問題。⑧

　　二、城鎮拆遷安置社區治理的現實困境

　　拆遷安置社區是城鎮化的產物，是農村社區向城市( 城鎮) 社區過渡的一種特殊社區。拆遷安置社區居民以農業人口轉非農人口的原動遷村原住村民為主體，經歷著由農民向市民轉換的身份變化。這些特殊性決定了對于城鎮拆遷安置社區治理的分析探討，需要構建一個有別于一般社區治理理論的分析框架。本文基于集體行動理論及城鎮拆遷安置社區治理核心參與主體之間的互動關系，構建城鎮拆遷安置社區治理的“身份認同—利益分配—制度遺產”三維分析框架( 見圖 1) 。城鎮拆遷安置社區治理本質上是對社區居民的集體行動進行規范和引導。因此，筆者嘗試以集體行動理論為理論支撐尋找破解拆遷安置社區治理困境的路徑。奧爾森的集體行動理論對“具有共同利益的個人組成的集團總是試圖增進公共利益”提出疑問，認為“除非一個集團中人數很少，或者除非存在強制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益，從而使集體行動陷入困境”，因此，“只有一種獨立的或‘選擇性’的激勵會驅使潛在集團中的理性個體采取有利于集團的行動”。⑨ Carter 和 Irons 的研究發現，社會道德、輿論以及價值觀念等隱性因素對于規范人們的集體行為有重要作用。⑩這與奧斯特羅姆的觀點一致，即通過交流、信息、制度規范等要素，可以有效約束個人的自利傾向，從而促使人與人之間形成合作關系。瑏瑡國內學者也認為價值觀念等意識形態因素對人們的集體行動的影響不容忽視。例如，陸自榮認為解決集體行動困境需將經濟調控與觀念引導相結合，提出“觀念是利益的表達”的觀點。瑏瑢 在上述研究的基礎上，本文嘗試從觀念( 認同) 、利益和制度( 規范) 三個方面構建城鎮拆遷安置社區治理的分析框架。

　　與城鎮普通社區不同，城鎮拆遷安置社區治理的參與主體除了社區居委會，還包括社區場域之外的原動遷村的村集體組織。在這樣的過渡情況下，城鎮拆遷安置社區居民的行為方式一方面受到其身份由農民轉變為市民的影響以及社區居委會對其業主身份意識的規范和要求; 另一方面，因為居民對原動遷村集體的依附性，特別是對原動遷村集體的經濟利益依附轉移到安置社區，所以安置居民行為方式還受到原動遷村治理模式的影響。原動遷村治理的“制度遺產”瑏瑣( 村委會、村民代表會議、村民議事會等治理結構) 也會對安置社區居委會的社區治理制度的制定產生較為持續的深刻影響。因此，城鎮拆遷安置社區治理面臨的現實困境本質上是由安置社區居委會、原動遷村治理模式、居民三者之間的互動關系異化造成的。這種異化主要表現在兩個方面。一是社區居委會在對業主進行身份意識的規范和要求時沒有考慮到這些居民行為方式的“村轉居”特性; 二是社區居委會在開展社區治理時，特別是在制定社區治理相關制度、規則時，沒有很好地吸收和借鑒原動遷村治理的“制度遺產”，導致制定的社區治理制度或規則難以適應居民需求和實際狀況，從而出現“制度破壞”和“制度轉換”等執行難問題。基于上文提出的三維分析框架，城鎮拆遷安置社區治理面臨的現實困境主要表現在以下三個方面。

　　1.“村民”與“居民”身份認同沖突，居民的業主意識和自治意識不足

　　拆遷安置社區居民雖然在身份上由村民轉變為居民，但由于其對原動遷村依附性向社區轉移，導致 “村民”與“社區居民”兩種身份認同的沖突及其背后兩種觀念認同的沖突。居民對原動遷村的這種 “依附性”最鮮明的表現是: 居民對“村民”身份認同感強，而對“社區居民”身份、社區業主身份認同感低; 對原動遷村集體( 村委會和村黨組織) 的依附性強，而對社區( 居委會和居民區黨組織) 認同感低。這種依附性最直接的體現就是居民在社區中遇到困難時更偏向于向原來所在村委會尋求幫助。居民動遷之后，原本熟絡的鄰居分散各地，新的鄰里街坊又來自四面八方，互相不了解，加之動遷居民又普遍留戀鄰里鄉情、熟人社會，導致他們融入新社區的動力不夠，對社區居委會對其業主身份的要求置之不理，參與社區公共事務和社區活動的積極性不高，社區鄰里關系較為疏離，缺少參與社區治理的動力，自治意識不足，對業主權利和義務的認識不清晰或有偏差，給社區治理帶來一些問題。

　　2.碎片化的居民利益難以調節，社區利益再分配失衡

　　拆遷安置社區是城市化、城鎮化發展的副產品，是各種利益沖突最集中的場域，此類社區治理不可避免要面對一個利益再分配的問題。不同主體的碎片化利益與完整性的公共利益之間的對抗與沖突，對社區治理提出挑戰。瑏瑤首先，由于原動遷村集體的福利待遇以及黨員福利比安置社區好，導致大多數居民不愿意將戶籍和黨組織關系轉到安置社區，使社區居委會在處理小區事務時往往有心無力; 同時，拆遷安置居民對原動遷村集體經濟轉型發展和動遷安置小區的招商引資有較高的心理預期和期待。瑏瑥其次，由于一些城鎮拆遷安置小區存在房屋質量問題，加之拆遷安置居民的相關利益訴求有時不能得到及時有效滿足，所以拆遷安置居民按時上繳物業費的比例很低，并愈演愈烈，形成惡性循環，加劇社區居民與社區居委會、物業公司之間的利益矛盾。最后，拆遷安置居民之間存在利益失衡。由于動遷時間和動遷政策不同，開發商的補償標準不同，導致部分居民心理不平衡，由此造成的群體上訪事件時有發生。

　　3.對原動遷村治理“制度遺產”繼承不足，造成 “制度破壞”和“制度轉換”

　　由于拆遷安置社區居民的行為方式及行為習慣深受原動遷村治理模式的影響，所以不少居民的毀綠種菜、高空拋物、隨意晾曬等行為屢禁不止; 這種影響折射到生活領域時還具有高度韌性，即當社區治理制度邏輯與居民日常生活邏輯不匹配時，日常生活邏輯就會對制度進行反抗，造成無視正式制度的“制度破壞”和以正式制度來牟取局部利益乃至私人利益的“制度轉換”。瑏瑦 拆遷安置社區治理出現 “制度破壞”和“制度轉換”的原因在于社區治理制度設計沒有充分考慮原動遷村治理制度對社區居民行為方式及其習慣的深刻影響，本質是新的安置社區治理制度沒有很好地傳承原動遷村治理“制度遺產”的緣故。由于拆遷安置社區具有“亦農”的特點，原動遷村治理模式中的村委會、村民代表會議、村民議事會等治理結構是順利做好拆遷安置社區治理工作的重要“制度遺產”。鑒于制度變遷具有“路徑依賴”的慣性以及構建城鎮拆遷安置社區治理制度是一個傳承、漸進的過程，因此，合理有效地利用原動遷村治理的“制度遺產”，將有助于提升城鎮拆遷安置社區治理機制的運行效率，并降低管理成本。

　　三、城鎮拆遷安置社區治理的新探索: 上海市金山區的實踐

　　本文選取上海市金山區作為案例研究的原因是，金山區是全國首批 62 個新型城鎮化綜合試點地區之一，近年來隨著上海郊區新型城鎮化的加快推進，大批農村居民因動拆遷成為城鎮拆遷安置小區居民，其探索的拆遷安置社區治理模式對其他地區有較強的借鑒推廣價值。金山區地處上海西南遠郊，總人口 80 萬左右，共有住宅小區 220 個，其中拆遷安置小區占比約 20%。為解決城鎮拆遷安置社區治理難題，近年來金山區在拆遷安置社區治理機制方面作了一些有益探索與創新，形成了“居民自治、民情溝通、居村聯動”等經驗，具有比較典型的研究價值和復制推廣意義。

　　1.“1+5+X”自治模式與“四種代表常任制”

　　針對拆遷安置社區居民參與社區自治意識薄弱的特點，2016 年，金山工業區恒康居民區在前期廣泛調研的基礎上，根據社區不同居民的需求，把社區自治理念引入社區建設，建立起 5 個“之家”，形成 “1+5+X”自治模式。“1”是指恒康居民委員會，代表整個恒康居民區這個“大家”，負責對“1+5+X”自治模式的引導和培育，為居民自治行為提供服務和支持; “5”是指 5 個“之家”，即針對社區黨員、青少年、婦女、老人、退伍軍人五類人群分別建立“先鋒之家、青年之家、巾幗之家、銀發之家、軍徽之家”，每個“之家”有 1 個“家長”和 4 個家委會成員，實行家長負責制; “X”是指居住在恒康居民區的若干個 “小家”。“1+5+X”自治模式有效解決了“毀綠種菜”“隨意晾曬”“高空拋物”等拆遷安置社區治理頑疾，物業費按時上繳率達 90%以上。

　　2011 年開始，作為金山區城鎮拆遷安置社區之一的金山工業區恒信居民區建立起“四種代表常任制”，即“業主代表常任制”、“婦女代表常任制”、 “老年代表常任制”和“新恒信人代表常任制”，通過建立居民區黨總支部領導下的居委會( 婦代會主任、退管會主任、業委會主任、綜治委主任) 具體管理—樓道長具體組織—“四種常任制代表”具體服務的“三級服務網絡”，吸納議事能力強、群眾威望高的社區能人參加到“四種常任制代表”中來，并建立每月對居委會、業委會、物業公司服務態度、服務質量的測評、通報和整改制度，極大調動了拆遷安置居民參與社區自治的積極性，提升了居民的業主意識。

　　2.“居村聯動”機制

　　金山區金山衛鎮金康居民區為緊密聯系居民原動遷村、深化居委會服務職能，探索形成了“你的村民，我的居民”和“和諧 6+1+X”村居聯動品牌，即 6 村 1 居( 金康居民區有來自金山衛鎮 6 個村的動遷居民) 聯動，X 家結對單位助力，形成針對拆遷安置社區的長效治理機制。金山區的“居村聯動”機制主要做法如下。一是對黨員和非黨員業主進行分類施策。針對拆遷安置社區業主不愿將戶籍和黨組織關系轉到安置社區的現象，一方面，居民區黨組織對黨員業主實行“雙重組織生活”制度( 同時參加居民區和原村里的組織生活) ，將黨員考核管理納入到居民區黨組織管理中，將原先村里的黨員待遇協商轉移到居民區，由居民區牽頭開展評議、走訪、慰問等活動; 另一方面，居、村兩方對非黨員業主定期召開聯席會議，聯動協商解決矛盾糾紛。二是逐步提升居民的業主身份認同。針對拆遷安置小區業主的一些不良習慣，一方面，居、村兩方黨組織整合資源，加強宣傳教育，提升“村轉居”居民的業主意識和文明素質; 另一方面，在居委會層面建立激勵機制，通過積極開展“文明樓道”“十佳居民”等評選活動，對當選業主給予減免部分物業費的獎勵，以此增強居民的業主身份意識和社區認同感。

　　3.“民情溝通”制度

　　為進一步暢通村委會與村民之間的溝通渠道，提升村民對村干部的滿意度，金山區山陽鎮東方村從 2007 年開始試行“民情溝通日”活動，每年舉行一次，村兩委班子召集村黨員和村民在茶館以“擺龍門陣”的形式圍繞村級發展和群眾意見進行面對面商議。具體而言，一是走訪摸底。在開展“民情溝通日”之前，村兩委班子成員及村各條線干部以小組為單位，主動走訪聯系群眾，廣泛了解村情民意，做好信息的收集、歸納、整理工作。二是正面溝通。在“民情溝通日”活動現場，村黨總支書記向村民通報近期村級重要事項; 村干部和條線干部解答事先搜集的民意訴求; 村民當場提出質詢和問題，村干部直接予以答復。三是落實反饋。“民情溝通日”之后，村兩委班子及時召開專題會議，就村民提出的意見建議和承諾的事項進行分析、梳理，村里能夠解決的及時落實到位; 沒有權限解決的及時向上級部門反映; 短期內無法解決的事項，做好解釋說明工作，努力 做 到“件 件 有 落 實、事 事 有 回 音”。自 2015 年開始，隨著大量村民被動遷安置到鎮上 7 個分散的安置小區( 目前僅有 11 戶 75 人居住在村里) ，為了進一步增強動遷村民的居民身份認同，提升拆遷安置社區治理效能，7 個拆遷安置社區創造性地將原東方村的“民情溝通日”模式復制推廣到安置小區，并將原來每年 1 次的“民情溝通日”活動調整為每月開展 1 次( 時間一般安排在每月的 30 日) ; 將活動地點由原來的茶館拓展延伸到網格管理單元中的黨建服務點上。

　　四、破解城鎮拆遷安置社區治理困境的對策分析

　　上海市金山區在拆遷安置社區治理方面的“居民自治”“居村聯動”“民情溝通”等機制創新，對于破解城鎮拆遷安置社區治理困境具有較強的借鑒價值。針對城鎮拆遷安置社區面臨的“‘動遷村民’與 ‘社區居民’身份認同沖突”“社區利益再分配失衡” “‘制度遺產’繼承不足”等治理困境，本文提出“認同—利益—制度”三位一體的創新機制，即“社區參與”機制、“村居協同”機制和“制度傳承”機制。

　　1.聚焦“身份認同沖突”: 建立“社區參與”機制，提升居民業主意識

　　與普通商品房小區居民相比，城鎮拆遷安置社區居民在社區融入感方面特別是業主意識方面比較薄弱，迫切需要在治理方式上注重“柔性”的溝通方式，通過各種激勵措施調動居民親身參與社區治理議題的產生、解決和評估，以新的理念把社區治理的觸角向樓道延伸、向居民自我管理拓展，用群眾的力量解決群眾中存在的問題，還原社區居委會的居民自治本色。上文提到的“1+5+X”自治模式與“四種代表常任制”本質上就是一種“社區參與”機制。

　　培育具有“家文化”色彩的社區自治項目和社區自組織，是建立“社區參與”機制的一條捷徑。實踐證明，作為參與社區建設、推動社區發展的一種重要力量，社區自組織在提供社區服務、擴大居民參與、促進社區和諧等方面的作用越來越顯著。瑏瑧在社區居委會的指導下，培育一些貼合居民自身特點與實際需求的社區自治項目和社區自組織，通過社區骨干、社區不同群體代表、社區居民志愿者的輻射，可以充分調動各個“小家”參加社區組織、社區活動的興趣和主動性，讓不同群體的社區居民感受到 “家”的溫暖和歸屬感，進而調動社區居民積極參與到社區建設中來，營造大家庭的氛圍，實現社區自治行動。“社區參與”機制的建立，一方面有助于提升拆遷安置居民的社區歸屬感和融入感，另一方面有助于提升居民的身份認同和業主意識。需要注意的是，城鎮拆遷安置社區的“社區參與”機制能否充分發揮作用，很大程度上取決于社區自治項目能否有效抓住社區中的重點群體，比如婦女、老人和新居民等。

　　2.聚焦“利益分配失衡”: 建立“村居協同”機制，滿足居民合理利益訴求

　　城鎮拆遷安置社區治理面臨的居民利益失衡問題，其深層次原因在于居民的村民本源性特征及其對原村集體利益分配模式的依附性向社區的轉移，而拆遷安置社區治理中往往忽視了這一特性，導致居委會在社區治理中往往事倍功半。因此，以滿足居民多樣化合理利益訴求為主旨，搭建社區居委會與原動遷村委會之間良好溝通渠道的“村居協同” 治理機制，是化解拆遷安置社區利益沖突、提升社區治理效能的有效路徑。

　　“村居協同”機制就是在村、居“一盤棋”思想指導下，拆遷安置社區居委會同原動遷村委會共同建立“村居信息互通機制”，改變拆遷安置社區治理過程中村、居“各自為政”的狀態，提升村、居聯合解決 “上樓村民”各類急難愁問題的效果，形成社區治理合力，達到“1+1>2”的治理效果。在具體推進“村居協同”治理過程中，社區治理的議題需要更加聚焦民生問題和社區居民的迫切需求，將資金、物、人力等資源向“村居協同”治理的各個項目傾斜。“村居協同”治理機制能否順暢運行，還在很大程度上取決于社區黨員、“兩代表一委員”、樓組長等社區骨干力量的整合程度。因此，挖掘社區居民中的骨干分子，引導他們協助居委會做好矛盾調解、社區幫扶等工作，對于解決拆遷安置社區治理中社區骨干作用較弱的問題、提升社區居民參與率和自治能力等都具有重要的現實意義。

　　3.聚焦“‘制度遺產’繼承不足”: 建立“制度傳承”機制，增強居民社區認同感

　　交流、信息等要素可以有效促進人與人之間形成合作關系。由于拆遷安置社區“半熟人社會”關系網絡式微，鄰里關系趨于“陌生化”，加之社區居民本源性及對原動遷村集體依賴性較強等一系列因素，探索有別于普通商品房小區的新的溝通交流渠道來增強動遷居民的社區認同感非常必要。城鎮拆遷安置社區治理制度和機制的構建是一個傳承、漸進的過程，合理、有效地利用原動遷村治理的“制度遺產”是建立拆遷安置社區治理制度、提升社區治理效能的一條捷徑和重要原則。

　　當前，全國有很多拆遷安置社區在社區治理過程中建立起來的制度規范出現“制度破壞”或“制度轉換”等問題，主要原因就在于社區治理制度不能緊密貼合安置社區居民特點和實際需求，從而使社區治理制度的針對性和實效性大打折扣。由于制度變遷具有“路徑依賴”的慣性，加之拆遷安置社區具有“亦農”特點，因此，原動遷村治理中原有的村委會、村民代表會議、村民議事會等有效的治理結構與治理模式是有效做好拆遷安置社區治理工作的重要 “制度遺產”，能否合理有效地利用這些“制度遺產” 將直接決定城鎮拆遷安置社區治理機制的運行效率和管理成本的高低，也直接決定拆遷安置社區治理能力和水平的高低。

　　從傳統村落到拆遷安置社區，對于動遷居民而言，不僅意味著日常居住環境和空間結構的變化，還意味著接受一種新的社區治理理念和治理結構。隨著我國新型城鎮化的加快推進，拆遷安置社區還會大量產生，有效提升安置社區治理的能力和水平，不僅關系到基層群眾獲得感和幸福感的提升，更關系到國家治理體系和治理能力現代化的順利推進。