我國縣域小學教育資源配置的空間特征測量與分析

　　[摘 要] 縣域小學教育的發展在我國教育事業中發揮著基礎性的作用，縣域小學教育資源配置的公平性則是促進縣域教育發展的關鍵。目前縣域小學教育資源的配置仍然存在不均衡的狀況，為了探尋縣域小學教育資源配置的空間特征，利用 GIS技術將全國各縣域的小學教育資源配置情況進行統計分析，包括縣域小學在校學生數、師生比、縣域小學圖書冊數、縣域小學體育運動場館面積、教育經費投入等。同時利用 DEA 模型評估各省市縣域小學教育資源配置效率，為縣域小學教育資源的優化配置提供依據。結果表明：我國縣域小學教育資源配置整體上呈現出東部地區高于中部地區、中部地區高于西部地區的空間特征。在縣域小學教育資源的投入產出上，東部地區和中部地區呈現高投入—低產出特征，而西部地區綜合效率低下主要是由規模效率不足導致。為了實現縣域小學教育資源的優化配置，要繼續加強政府對教育資源配置的政策導向，定向培養師資促進縣域教育均衡發展，加強城鄉合作縮小城鄉教育發展差距。

　　本文源自蔡文伯; 宋登嬌， 教育與教學研究 發表時間：2021-05-20《教育與教學研究》辦刊多年來，在教育界產生較大影響，成為展示高校科研及地方基礎教育名師、名校教育科研成果的平臺。已為國家圖書館、上海圖書館、省、市圖書館列為基藏刊物，并與美國和港、澳、臺地區諸多大學、中學建立了穩定的交流關系。

　　[關鍵詞] 縣域小學教育;教育資源配置;空間特征;教育公平

　　一、問題的提出

　　教育公平問題是全社會關注的熱點，關乎整個國家的前途命運，教育資源的均衡配置則是實現教育公平的關鍵。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調，統籌義務教育資源均衡配置事關教育公平大義[1]。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》也明確指出：教育公平的關鍵是機會公平，根本措施則是實現教育資源的合理配置[2]。《中國教育現代化2035》更是將教育公平作為推進教育現代化的總 體 目 標，并強調要在縣域內義務教育基本均衡的基礎上，進一步推進優質均衡。

　　現今在我國“分級辦學、分級管理、以縣為主”的辦學體制下，縣域教育的發展成為教育發展的重點。一般來說，縣域教育是指包括縣、縣級市以及辦有高中的市轄區的區域，包括縣城教育、鄉鎮教育以及村域教育各個層面，具有區域性、綜合性、層級性等特征[3]。為了實現縣域義務教育資源的優化配置、促進縣域教育的長足發展，國家和各級政府出臺了一系列文件和政策。2012年，教育部頒布《縣域義務教育均衡發展督導評 估 暫 行 辦 法》，義務教育基本均衡縣(市)的評估工作正式啟動[4]，明確了縣域內義務教育校際間均衡狀況的8項指標，推動了縣域義務教育資源的合理配置。2016年，國務院下發《國務院關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》，旨在進一步推進縣域內城鄉義務教育的均衡 發 展[5]。2020 年全國兩會期間，有代表提出目前我國存在嚴重的“縣中(縣域普通高中)塌陷現象”，呼吁社會關注縣域教育發展生態。與此同時，學術界也一直以縣域教育的發展為主題進行積極的探討。有學者基于對中西部6個省38個縣市中小學布局調整的調查，分析了農村中小學布局調整與教育均衡發展問題[6];有學者從教育資源的來源和配置模式切入，得出教育經費的投入和教師隊伍的差距是當前縣域義務教育資源配置不均衡的主要體現[7];有學者以具體縣市為例得出縣域教育資源優化配置的有效措施[8];有學者以空間公正理論為基礎，構建出包括“可達性公正、獲得性公正和感知公正”三維框架的縣域義務教育質量均衡評估指標體系[9]。通過對已有文獻的梳理發現，國內對于縣域教育資源配置的研究主要集中于具體縣市的現狀調查，對全國視域下的縣域小學教育資源配置研究較少，而明確縣域小學教育資源在全國范圍內的布局形態，將會為全國縣域小學教育資源的均衡配置提供依據，從而有效提高縣域義務教育資源配置的公平性。

　　為了更好地推動縣域小學教育資源的公平配置，促進縣域小學教育的均衡發展，需要深入分析當前我國縣域小學教育資源配置的空間特征及其反映出來的均衡程度。縣級政府是本地區義務教育發展的責任主體，因此，研究以縣域小學階段教育資源的配置為主要研究對象，按照地理位置將我國劃分為 東 中 西 部 地 區，并 采 用 GIS技術 探尋全國縣域教育資源配置的空間特征和DEA 模型評估全國縣域小學教育資源投入產出效率，以此來反映縣域小學教育資源配置的公平性。

　　二、研究方法與數據獲取

　　(一)研究方法

　　1.GIS技術

　　地 理 信 息 系 統 (GeographicInforma-tionSystem，GIS)，是憑借計算機技術來收集、計算、分析和描述相關地理分布數據的一種分析 系 統[10]，可以 用 于 觀 測 一 定 地 理區域內某種資源的分布情況，已經廣泛應用于各種領 域。GIS技術 的 應 用 在 探 查 和 改善教育資源空間布局的研究上得到了教育工作者的關注。例如有學者利用 GIS技術對農村中小學進行可達性分析，發現農村中小學在資源配置、最近入學距離等方面仍存在一定的不均衡性[11]。有學者以上海市為例，利用 GIS技術對上海市公辦學前教育資源區域配置的空間特征進行測量分析，得出目前學前教育資源呈現出非均衡的空間特征并以此提出相關建議[12]。還有學者基于 GIS結合層次分析法對學校選址問題做出研究，也有一部分學者旨在推動 GIS更好地應用在學校教育教學中。總的來說，目前 GIS技術越來越多的應用于教育領域，但是關于縣域教育資源配置空間特征的測量與分 析 較 少。因 此，本 研 究 利 用 GIS 技術來觀測縣域小學教育資源的配置狀況，更為直觀地呈現出各種教育資源的空間布局形態，為進一步分析縣域小學教育資源配置公平性的空間特征提供思路。

　　2.DEA 模型

　　數據 包 絡 分 析(theDataEnvelopmentAnalysis，DEA)，是一種以相對效率概念為基礎發展起來的效率評價方法，被廣泛用于評價具有多項投入和多項產出的評價單元(DMU)間的 相 對 有 效 性。DEA 方法 在 處理多輸入與多輸出的問題上具有優勢，它不僅能夠利用線性規劃來判斷決策單元對應的點是否位于有效生產前沿面上，還能夠由此為管理者提供很多管理信息。因此，本研究主要采用 DEA-C2R模型來評價全國縣域小學教育資源配置的有效性，C2R 模型可以通過對樣本的投入、產出數據的分析確定出有效生產前沿面，并根據每個決策單元(DMU)與生產前沿面的距離狀況，判 斷 每個 DMU 是否為 DEA 有效。利用 DEA 方法評估各省市縣域小學教育資源投入產出的有效性，可以看出各省市縣域小學教育資源配置的效率如何，是否存在投入冗余或者產出不足的問題，從而反映縣域小學教育資源配置的公平性，為縣域小學教育資源的優化配置提供依據。

　　(二)指標選取與數據來源

　　教育資源是指教育領域通過社會總資源配置所取得的所有人力、物力、財力等一切資源的 總 和[13]，教育 資 源 的 配 置 則 是 將以上資源在各級教育系統內進行分配。結合教育部所頒布《縣域義務教育發展督導評估暫行辦法》中規定的評估縣域內義務教育校際間均衡狀況的三大領域(即學校用地、學校設施、學校師資)，從三大維度五大方面來測量縣域小學教育資源配置公平性的空間特征(見 表1)。為了提高數據的可信度和準確性，數據主要從國家統計局、《中國縣域統計 年 鑒(2018年)》以及教育部公布的2018年各地教育發展基本情況中獲取(中國香港、澳門、臺灣未計入統計)。

　　在利 用 DEA 模型評價縣域小學教育資源多投入與多產出之間的有效性時，依然是以縣域小學教育階段的資源配置為研究對象，為了確保投入產出之間的自由裁量權程度，選擇四種投入和兩種產出進行測量(見表2)。其中，投入指標分為人力資源、物力資源和財力資源投入，專任教師是縣域學校最重要的人力資源，物力資源則選取學校圖書冊數和體育運動場館面積，財力資源投入以各省教育經費總投入進行測量。產出指標考慮到學校培養學生的質量和數量，以2018年畢業生數和在校生數兩大方面來評價。

　　三、實證分析

　　(一)縣域小學教育資源配置公平性的空間特征

　　以 GIS技術 為 依 托，把縣域小學各教育資源的數量與對應地區進行連接，從而將各縣域小學教育資源配置的狀況以點密度全國分布的形式呈現出來。

　　1.縣域小學教育人力資源的空間分布

　　從圖1、圖2可 以 看 出，無 論 是 在 校 學生數還是專任教師數，整體上都呈現出東部地區和中部地區高于西部地區的狀況，這說明在縣域小學教育人力資源上，東部地區和中部地區的教育資源整體上比西部地區要豐富。

　　從在校學生數量來看(如圖1所示)，在校學生數量主要集中在東部地區和中部地區，西部地區整體來說數量較少。東部地區和中部地區絕大部分省份在校學生數在300萬人以上，其中廣東省、河南省、山東省等省份在校學生數最多。中部地區在校 學生數量分布較為均衡，河南省為中部地區縣域小學在校學生數量最多的省份。西部 地區尤其是西藏、青海等地區在校學生數少于50萬，明顯低于所在區域平均水平，四 川、云南、貴州等地區為西部地區在校學生數量最多的地區，高于西部平均水平。

　　師生比指各級各類教育中在編教師數與全日制學生數之比，反映了各級各類教育教師的數量及其效益，是衡量教育資源投入的重要指標之一。師生比越高，說明平均每個教師需要負擔更多的學生，教師的工作量就會越大，學校人力資源和財力資源的利用效率就越高，反之教師的工作量就越小，學校人力資源和財力資源的利用效率就越低。

　　從各省縣域師生比的空間分布上看(如圖2所示)，東部地區和中部地區的師生比呈現兩極分化的現象，東部的廣東、福建等地區師生比達到1∶19以上，平均每個教師需要負擔的學生多，教學負擔較重，但北京、天津等地區的師生比則低于1∶15，相對來說教師的負 擔 輕，教 師 資 源 充 足。中 部 地 區 湖南、江西 等 地 區 師 生 比 最 高，內 蒙 古、黑 龍江、吉林等地區的師生比最低。西部地區的師生比總體較低，青海和四川是西部地區師生比最高的地區，說明這些地區的縣域教師資源仍然存在不足的狀況，教 師 的 負 擔 較重。縣域師生比較低的原因可能有兩個方面，一方面可能是縣域小學一般規模較小，使得教師資源配置的效率降低，另一方面也可能是教師中專任教師的比例較低。從 師生比上看，我國縣域小學師生比得到改善，但仍存在分配不均的問題，需要在全國范圍內進行調整分配，提高人力資源的利用率，實現教師資源配置的公平性。

　　2.縣域小學教育物力資源的空間分布

　　從縣域各小學圖書冊數來看(如圖3所示)，學校擁有圖書冊數最多的縣域仍然在東部地 區 和 中 部 地 區，其 中 河 北、山 東、江蘇、河南、廣東、廣西等地區的學校圖書資源最為豐富，相比而言，西部地區所擁有的圖書資源明顯低于東中部地區，四川、云南、貴州和陜西地區的縣域學校擁有的圖書冊數相對豐富，而西藏、青海和寧夏的學校是全國圖書冊數擁有量最少的地區，圖書資源的配置呈現非均衡狀態且差距明顯。為了 更準確地了解各縣域學校的圖書資源分配狀況，計算出各省縣域學校生均圖書擁有冊數(見表3)。上海市圖書資源分配為全國最高，新疆最低。全國生均圖書冊數為23.61冊，生均圖書冊數低于全國平均水平的省份有16個。中部 地 區 的 差 距 最 小 ，吉 林 省 生均圖書冊數為28.49冊，江西省生均圖書冊數為16.64冊，相差11.85冊。西部地區差距最大，生均圖書冊數最多的陜西省與最少的新疆相差 17.54冊。從全國范圍看，東部地區生均圖書冊數明顯高于全國平均水平，中西部地區生均圖書冊數均低于全國平均水平。

　　在學校體育運動場館面積上(如圖4所示)，從總的面積來說，仍然是東中部地區學校所擁有的體育運動場館面積高于西部地區學校所擁有的體育運動場館面積。其中，東部地區最多，中部地區分布較為均衡，西部地區相對來說資源匱乏，西藏、青海等地區學校體育運動場館總面積較少。在計算出生均體育運動場館面積后發現，生均運動場地最多的地區在寧夏，最少的地區為上海，相差6.65平方米(見表4)。全國生均運動場館面積平均為7.64平方米，西部地區生均運動場地面積高于全國平均水平，中部地區和東部地區的生均運動場地面積均低于全國平均水平，尤其是東部地區生均運動場地面積較低。根據我國生均運動場地面積規定，普通小學生均運動場地面積標準為7.47平方米，低于標準的有18個地區。總的來說，我國普通小學生均運動場地的面積尚有改善空間。

　　3.縣域小學教育財力資源的空間分布

　　目前，教育部對于教育經費的投入情況是以省級為單位公布的，縣域教育經費的投入一定程度上也取決于各省教育經費投入總量。本研究以省級教育經費的投入情況來反映縣域教育經費的投入情況(如圖5所示)，在教育經費投入上與上述各教育資源配置的空間特征一致，仍然是東部地區高于中部地區，中部地區高于西部地區，廣東、江蘇等地區教育經費總投入最多，青海、西藏等地區教育經費總投入最少，教育經費投入的地區差異仍然很大。例如，人口數量遠高于北京市的河北省、河南省等省份，在教育經費投入上卻與北京市接近。根據教育部公布的2018年全國各級教育生均一般公共預算教育經費增長情況來看，國家對于西部地區各省的縣域教育經費投入在逐年增長，且西部各省生均教育經費均在1萬元以上，說明國家越來越重視西部地區教育資源的均衡配置。

　　(二)縣域小學教育資源投入產出有效性分析

　　借助 DEAP Version2.1 軟 件 測 算 出2018年各省市縣域小學教育資源投入的綜合效率、純技術效率和規模效率，三者之間的關系 可 用 公 式 表 示，即 Crste=Vrste× Scale。如果綜合效率值為1，則說 明 DEA有效，表示該地區無論是在技術上還是規模上都是有效的。經過測算，各省縣域小學教育資源投入產出的結果見表5。

　　對所建構模型的綜合效率結果進行分析，發現在 全 國31個省 市 中，DEA 有效 的有上海、江西、河 南、湖 南、重 慶、四 川、新 疆這7個省市，這些省市的技術效率與規模效率都達到了1，這說明在短時間內如果不增加教育資源投入量或者減少教育產出量，那么以現有的資源投入量是無法再增加產出量的。其他各省市的縣域小學教育資源投入與產出效率評估值均小于1，在評估模型中被認為是非 DEA 有效，但數值越趨近1，說明該省市縣域小學教育資源投入產出效率越高，反 之 則 越 低。其中綜合效率值在0.9～1的有13個省市，這些省市的效率值都接近于1，說明只要在現有資源配置的基礎上稍做調整，就可以達到縣域教育資源投入產出的相對有效水平。其他省市綜合 效率值均 在 0.6～0.8 之間，屬 于 非 DEA 有效，說明這些省市沒有合理配置好縣域小學教育資源，造成教育產出效率不高。

　　造成綜合效率值不高的原因可能是純技術 效 率 非 DEA 有 效，或者規模效率非DEA有效，還有可能是兩者均非 DEA 有效。表5中海南、西藏、青海等地區的純技術效率值達到了1，但綜合效率值卻是非 DEA 有效的，這些地區縣域小學教育資源投入產出效率不高是由于投入或產出的規模非 DEA 有效造成的，要提高效率值，就要在資源的規模上做出適當調整。規模效率有效但綜合效率非 DEA有效的地區則說明這些地區投入的增加并沒有帶來與之適應的產出，如安徽省。安徽省需要對資源的投入規模適當控制，實現資源配置的最優化，避免資源配置的浪費。

　　從規模效益上看，規模效益不變且 DEA有效的地區有7個，說明這些地區沒有投入冗余也沒有產出不足，資源配置相對達到最優化。規模效益遞增但技術DEA非有效的省市有15個，說明這15個 DMU 正處于高投入— 低產出的水平，要想均衡配置縣域教育資源，就必須調整投入的規模。另外規模效益遞增且技術有效，綜合效率值卻小于1的省市有廣西、海南、青海和西藏，說明這些地區教育資源的投入尚且不足，應該依據實際情況繼續加大投入。規模效益遞減且技術效率非 DEA有效的地區有江蘇、山東，說明這些地區的投入沒有充分發揮作用，需要對某些投入項適當削減，最大程度發揮教育資源的作用。

　　從縣域小學教育資源配置效率的空間分布來看(見表6)，東部地區有5個省市綜合效率值低于平均值，其中北京、天津、山東非 DEA 有效是由于純技術效率值與規模效率值均低于平均水平;遼寧、浙江純技術效率低于平均水平，規模效率則高于平均水平。這說明東部地區在縣域小學教育資源配置上整體呈現出高投入—低產出的現象，需要適當調整教育資源的投入規模，避免資源浪費。中部地區山西、內蒙 古、吉 林 等 地區的綜合效率、技術效率和規模效率均低于平均水平，但總體上說也是規模效率偏高，同樣呈現出高投入—低產出現象，說明東部地區和中部地區縣域小學教育資源的投入與產出并沒有達到最優比，應該調整資源投入規模。西部地區西藏、青海、寧 夏 等 地 區技術效率有效但綜合效率值并沒有達到有效，說明這些地區尚需增大教育資源的投入規模。

　　四、結論與建議

　　(一)結論

　　從縣域小學教育資源的絕對數量來看，我國縣域小學教育資源配置的空間分布不均衡，公平性有待提高。整體呈現出東部地區高于中部地區，中部地區高于西部地區的特征，東部地區具有明顯的優勢，西部地區和部分中部地區的縣域小學教育資源匱乏。縣域小學教育資源的分配呈現出這種空間分布特點，與我國經濟、社會的發展密切相關，東部地區發展較早且地理位置優越，教育發展的基礎好、實力強，從而帶動整個縣域教育的發展。中部地區和西部地區受到地理位置、氣候條件、歷史發展、產業結構等多種因素的影響，發展較為落后，與東部地區的發展差距逐漸拉大。因此，我國中西部地區教育發展的速度遠低于東部地區和沿海城市，縣域發展的差距就更大，縣域教育資源不足且分配不均衡由此發生。值得 注意的是，隨著黨和國家對縣域經濟發展和縣域教育投入的重視，我國縣域小學教育資源配置的公平性在逐漸提高，尤其是在教育經費的投入和基礎設施的建設上不斷改善。

　　從縣域小學教育資源投入產出的有效性來看，我國縣域小學教育資源投入最高的地區為中部地區，其次是東部地區，最后是西部地區，而縣域小學教育資源產出則是西部地區高于中部地區、中部地區高于東部地區，表明我國東部地區和中部地區出現縣域小學教育資源投入冗余情況，而西部地區主要還是縣域小學教育資源投入不足拉低了整體教育發展效率。同樣反映出我國在縣域小學教育資源的配置上存在不均衡狀況，需要調整縣域小學教育資源在全國范圍內的投入規模，以提高縣域小學教育資源投入產出的有效性，實現教育資源的優化配置。

　　(二)建議

　　1.加強政府對教育資源配置的政策導向

　　教育資源配置是否公平，政府的政策導向起著主要的作用。隨著國家對縣域教育發展的重視，縣域教育資源配置公平性整體得到改善，尤其是中西部地區，但地區間差距仍然存在。對此，國家要繼續加強對教育資源的優化配置，對全國縣域教育資源的配置進行統籌規劃，對于教育先天不足的地區予以適當傾斜。在此基礎上，通過省級統籌逐步縮短省內教育資源配置差距。綜合 考慮縣域內各地區的經濟、文化發展水平，予以必要的政策傾斜，以縮小教育資源在校際間、城鄉間的差距。

　　2.定向培養師資促進縣域教育均衡發展

　　縣域小學教育是教育發展的基礎，縣域小學教育資源配置的公平性關系著教育公平和社 會 公 平，是實現教育公平的關鍵環節。我國自2012年起進行義務教育均衡發展的評 估 工 作，聚焦縣域內學校的辦學條件、經費保障和師資配置均衡等問題，取得了引人矚目的成就，但縣域教育資源配置存在的動態因素眾多，尤其是在師資力量上，目前針對農村地區和發展落后地區的教師引進政策并不能從根本上解決問題，教師流動乃至教師流失非常嚴重，頻繁更換教師給縣域教育帶來一系列消極影響。因此，立足縣域培養師資是非常必要的。可建立“縣管校用”的義務教育教師管理制度[14]，加強對已有教 師 的 培 訓，提高縣域教師的教學技能，促進教師專業發展。從縣域內嚴格篩選出有教育情懷的后備力量，定向培養一批具有教育情懷的本土師資。同時，應保障縣域內學校的辦學自主權，保證學校在教師選聘、課程開發等方面的自主權，激發縣域學校辦學活力，充分挖掘縣域課程資源，探索出符合縣域社會發展特征的辦學之路。

　　3.加強城鄉合作縮小城鄉教育發展差距

　　生源和教師是最大的教育資源，目前縣域教育改革發展的重點和難點仍然在廣大農村地區。農村地區的教育發展本就先天不足，加上后天資源不足、發展緩慢，生源和教師的流失導致縣域教育的城鄉差距、校際差距正在逐漸拉大。隨著國家對教師工資待遇的重視，教育經費的投入已經得到了很大的改善，教師越來越注重自身生存的“生 態 環境”。因此，既要提高教師工資待遇，更要為廣大縣域教師提供更多的發展機會，構建更大的發展平臺，打破城鄉教師間的壁壘，采取教師一對一結對學習策略，加強城鄉教師間的交流與合作，同時，積極鼓勵教師自覺主動地將有利于教師專業發展的資源進行共享[15]，提高教師專業發展的主動性和自覺性，努力縮小城鄉教育差距，充分挖掘農村地區特色教育資源，打造特色校本課程，促進農村地區教育發展，為其留住優質教育資源。