區域協同治理的多元情境與模式選擇

　　摘 要：區域協同治理既是尋求跨域問題解決機制的制度安排，也是在多方行動者之間構建協作網絡的運作過程。本文從資源依賴的不對稱性、跨域治理的緊迫性兩個維度，構建了解釋跨域治理的一個分析框架，將區域協同治理區分為權威驅動、引領跟進、權威協調、互動協商四種模式。通過水污染防治領域的典型案例分析，檢驗了不同情境下協同治理的模式選擇。研究表明，協同治理的組織模式具有多樣性，彼此之間不存在優劣之分，需要考慮地方政府之間的資源依賴性及跨域合作的緊迫性，根據具體情境選擇恰適的合作模式。

　　關鍵詞：協同治理;區域治理;水污染防治;資源依賴

　　《區域治理》(曾用名《美術與市場》)是一本國家級政治、法律類綜合期刊，由山西省社會科學院主管，山西社會科學報刊社、國家工業信息安全發展研究中心主辦。國內統一刊號：14-1394/D;國際標準刊號：ISSN2096-4595。

　　隨著工業化和城市化發展，諸如污染防治、資源保護、流域治理等公共問題呈現出高度復雜性和流動性的特征[1]。受自身資源、能力、責任的有限性及多元目標的沖突性等因素的制約，單個地方政府往往無法有效解決具有很強外部性的跨域問題。在此背景下，如何協調多元行動主體，構建跨域協同治理的運作機制，已經成為區域治理的重要議題。

　　協同治理是社會事務治理的一種理想模式，是指跨越公共機構、政府部門的邊界，在公共組織之間，公共組織與市場主體、社會組織之間建立合作機制，以實現其他方式無法達成的公共目標。推進區域協同治理，需要在多元主體之間構建合作平臺，形成共識導向的集體決策，調動多方主體及其掌握的資源，共同應對跨域性公共問題[2]。本文在文獻梳理的基礎上，結合中國地方治理的基本制度安排，通過識別跨域治理的不同情境及府際合作的運作模式，為理解區域協同治理提供一個新的分析框架。

　　一、區域協同治理研究的兩種視角

　　區域協同治理研究關注于在跨域治理中，多方行動主體之間如何建立協作機制，存在哪些驅動力量，探討不同組織形式和運作機制的實際效果。梳理區域協同治理的相關研究文獻，可以看到兩種代表性的分析視角。

　　(一)驅動力視角的研究

　　驅動力視角的研究聚焦于協同治理中多元行動者開展集體行動的動力因素。區域協同治理涉及多方行動者，各自的資源狀況、目標訴求具有差異性，達成集體行動有賴于一定的驅動力量，促使各方產生協同意愿，基于共識協調各自的利益訴求，形成集體決策，并采取集體行動。這些驅動力主要有領導力和激勵機制。

　　區域協同治理需要動員多方主體參與進來，分別在集體行動中承擔相應的責任，領導力在其中發揮著重要作用。柯克·愛默生認為，領導力是區域協同治理的首要驅動因素，領導者不僅提出協同治理的動議，還親自動員并組織相關資源，確保集體行動具有必需的資源支持。“領導者可以憑借自己的聲望，成為某一黨派的一員，或成為有決策作用的官員，或在值得信賴的邊界組織中任職”[3]。克萊爾·M·瑞安提出，恰當地管理協作進程、維護信譽、確保做出令人信服且廣為接受的決定，是有效領導力的三個重要組成部分[4]。羅茲·拉斯克認為，領導者必須具備推進積極的參與、確保廣泛的影響和控制、促進有效的群體性動力、擴展對話進程的規模等技能[5]。

　　激勵機制是指激發行動者參與協同運作的內部或外部驅動因素。楊華峰提出，在區域協同治理中，調動多元主體的積極性，有賴于一定的內生或外生動力。其中，內生動力既包括行動主體對跨域問題危害性的認知，也包括對協同行動帶來潛在利益和機會的認知[6]。外生動力表現為外部環境對行動主體施加的壓力，包括自上而下的命令以及公眾參與形成的正當性、合法性、問責性壓力。外在壓力的強弱決定著行動主體履行公共責任和義務的程度。正是在這個意義上，一些研究者提出，社會力量的發展構成了政府推動協同治理實踐發展的外部動力[7]。

　　(二)協同過程視角的研究

　　在多元主體之間開展協同行動涉及一系列的行動階段。一些研究者關注于協同治理的運作過程，致力于分解協同治理的主要環節，分析各階段的具體進程和影響因素，揭示協同治理的發生機制。芭芭拉·格雷提出，協同過程由定義問題、設定方向、實施決策這三個階段組成，認為協同過程是隨著三個階段的推進而線性發展的[8]。尤里安·艾德倫博斯將協同過程劃分為前期準備、政策發展和決策三個階段[9]。也有學者提出區域協同過程是周期性而非線性的，是由一系列要素構成的良性循環。克里斯·安塞爾等人在分析大量相關案例的基礎上，將協同過程總結為由建立信任、對過程負責、達成共識、取得中期成果、面對面對話等階段組成的循環過程[10]。

　　在總結已有研究文獻的基礎上，有研究者將協同治理的運作過程概括為五個關鍵階段，分別是對話、信任、承諾、互惠、共識[11]。其中，對話是指直接的利益相關者參與集體論壇，信任是促成進一步協作行動的重要推動力，承諾是為協同行動提供最基本的規則和原則性約定，互惠是一種可以有效約束投機、解決集體行動問題的社會資本，共識既可以是行動者之間達成的共同愿景、共同使命，也可以是更為清晰的共同目標或行動方案。

　　在區域協同治理研究中，驅動力視角關注于協同行動的驅動因素，增進了對協同治理的內部和外部動力的理解;過程視角致力于分解協同治理的主要運作環節，深化了對協同治理發生過程的認知。然而，上述兩種研究視角也有局限性，它們對協同治理的不同模式及適用情境缺少系統分析。現實地看，區域協同治理的運作模式具有多樣性，有的協同由主要當事方協商進行運作，有的協同有賴于某一方主體發揮牽頭作用，有的協同有賴于上級權威的介入。為什么區域協同治理存在多樣化的模式安排?每種模式適用于怎樣的具體情境?回答這些問題，有賴于建立新的分析框架，進一步深化對區域協同治理的多元情境與模式選擇的理論認知。

　　二、區域協同治理分析的新框架

　　推進區域協同治理，既要準確把握并發揮關鍵驅動力量的作用，合理規劃運作流程，把握好關鍵節點，也要根據具體情境，選擇恰適的跨域協同模式，提升集體行動的績效水平。本文根據資源依賴的不對稱程度、跨域治理的緊迫性兩個維度，提出區域協同治理的一個分析框架，致力于剖析不同情境下區域協同治理的有效運作模式。