湖南省市縣國土空間規劃編制重點

　　摘 要 建立國土空間規劃體系并監督實施，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，是黨中央、國務院作出的重大部署。市縣國土空間規劃作為我國“五級”國土空間規劃體系的重要組成部分，起著“承上啟下”的作用，既要對上級國土空間規劃的要求進行細化落實，又要對本行政區域的開發保護作出具體安排。本文通過對國家相關政策文件的理解和規劃試點市縣的總結思考，提出了市縣國土空間規劃編制內容的五個重點方面，旨在為湖南省市縣國土空間規劃的編制提供參考借鑒。

　　關鍵詞 國土空間規劃;多規合一;三區三線

　　《國土資源導刊》(月刊)創刊于1982年，湖南省地質研究所主辦，本刊是湖南省一級刊物，中國地質文摘核心引文期刊，中國學術期刊綜合評價數據庫全文收錄來源期刊，國內外公開發行。

　　0 引言

　　近年來，空間規劃體系多次在中央文件中被重點提及。2018年2月《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》更是明確提出，要“強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，推進多規合一，實現土地利用規劃、城鄉規劃等有機融合”。2018年3月十三屆全國人大會議審議通過的國務院機構改革方案提出，組建自然資源部，履行“兩個統一”職責，建立空間規劃體系并監督實施。2019年5月，中共中央、國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》正式印發，明確要建立空間規劃體系并監督實施，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”。中央將空間規劃改革納入國家機構改革的方案中標志著規劃進入了國土空間規劃的新時代，2019年成為了新時代國土空間規劃的編制元年。

　　目前，國土空間規劃的理論研究逐漸成熟，正在實施的土地利用總體規劃也進入了規劃末期，國土空間規劃即將進入全面編制階段，從國土空間規劃的編制進度要求來看，自然資源部要求市縣級國土空間規劃在2020年前全部完成。市縣國土空間規劃作為我國“五級”國土空間規劃體系的重要組成部分，是對上級國土空間規劃要求的細化落實，是對本行政區域開發保護作出的具體安排，如何科學編制市縣國土空間規劃，將是落實生態文明理念、統籌山水林田湖草系統治理、建設美麗國土的重要舉措，而找準編制重點是其核心環節。

　　1 市縣國土空間規劃的內涵

　　根據國家明確的政策導向來看，國土空間規劃涵蓋了現行空間類規劃的內容，中央深改委第六次會議指出，要科學布局生產空間、生活空間、生態空間，體現戰略性、提高科學性、加強協調性，強化規劃權威，改進規劃審批，健全用途管制，監督規劃實施，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用。2019年5月發布的《中共中央 國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》要求按照“多規合一”要求編制市縣空間規劃，實現土地利用規劃、城鄉規劃等有機融合，確保“三區三線”在市縣層面精準落地。吳次芳等認為，國土空間規劃是對國土空間有效保護、有序開發、高效利用和高品質建設的整體性謀劃和有目的行動[7]。強真認為，新時期國土空間規劃的職能和性質應體現約束性、引領性、保障性、系統性、包容性和創新性等六個方面[8]。

　　因此，本文認為，市縣國土空間規劃是空間總體規劃，以空間治理和空間結構優化為主要內容，以促進高質量發展為目的，是在特定時期對市縣行政轄區內空間全面部署國土空間開發保護利用的綜合性、系統性和戰略性空間規劃，是實施國土空間用途管制和生態保護修復的重要依據[1]，對專項規劃和詳細規劃具有空間性指導和約束作用[2]。

　　2 市縣國土空間規劃編制重點

　　2.1 以“三調”為抓手，摸清全域國土資源本底

　　第三次國土調查是一項重大的國情國力調查，是全面查實查清國土資源的重要手段，編制市縣國土空間規劃的前提工作就是要清晰掌握國土資源的本底基數，這是最重要的基礎。

　　首先應結合全省統一技術標準，在“三調”基礎上查清耕地、林地、城鎮用地、水域等國土資源的數量和分布等現狀情況。其次在“三調”工作分類的基礎上，結合國土空間規劃實施需要，按照統一的國土空間規劃分類標準，細化城鎮建設用地、村莊建設用地、區域交通設施用地、特殊用地等建設用地調查，可以細化至四級和五級類。可以結合人口調查、經濟普查、交通調查等統計數據，以及借助手機信號密集度、各區域用電量等數據，分析人的活動聚集區域、城市社會經濟和交通等情況，以及空間資源配置與承載能力的匹配情況[3]。

　　全面摸清國土資源現狀和變化情況，才能科學劃定生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界三條控制線，也為優化全域空間格局和有效實現國土空間用途管制提供了基礎保障。

　　2.2 堅持問題導向，做好實施評估和“雙評價”

　　現行空間類規劃實施評估是市縣國土空間規劃編制的重要基礎性任務，其主要目的是摸清現行規劃的實施情況和現狀存在的問題，重點分析評估現行土地規劃和城市規劃在發展定位、空間格局、空間布局和用地等方面的主要差異，查找存在問題，為市縣國土空間規劃編制提供建議。

　　《生態文明體制改革總體方案》要求，“規劃編制前應當進行資源環境承載能力評價，以評價結果作為規劃的基本依據”。“雙評價”是指資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價，先從生態資源、土地資源、水資源、自然災害等方面開展資源環境承載能力單要素評價，找準市縣發展短板，明確資源調控方向，在此基礎上根據生態保護、農業生產、建設開發三方面的差異化要求進行集成評價，評價生態保護等級、農業功能指向的承載等級、建設功能指向的承載等級，綜合反映國土空間自然本底條件對人類生產生活活動的支撐能力。從生態功能、農業功能、城鎮功能三方面，開展市縣國土空間開發適宜性評價。最后開展綜合分析，根據各區域資源承載能力和國土開發適宜性識別當前發展存在的問題和未來可能的風險，分析各開發空間剩余潛力和規模上限，并結合重大戰略事項開展一定的情景分析。

　　2.3 堅持底線思維，科學合理劃定三區三線

　　“三區三線”即城鎮、農業、生態空間和生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界，十九大報告早已明確要“完成生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定工作”，“三區三線”的劃定是編制市縣國土空間規劃的核心內容。

　　優先劃定生態保護紅線[5]。以“雙評價”結果為參考依據，原則上將生態斑塊集中度和生態保護等級均為高或者較高的區域以及重要生態廊道區域劃入生態保護紅線范圍，然后與各市縣林業、生態環境等部門劃定的保護區范圍等實際情況，以及國家級和省級的禁止開發區進行校核，統籌考慮各方利益，因地制宜明確生態保護紅線范圍。

　　嚴格保護永久基本農田。結合耕地和已劃定基本農田現狀，考慮當地水文條件、地質條件、農田設施等外部因素，以及有效土層厚度、耕層土壤容量等內部因素，將質量好的耕地、經過高標準農田建設后的耕地優先劃入永久基本農田，將質量較差、嚴重損毀、被污染、生態退耕和建設占用等不符合永久基本農田標準的耕地退出，優化基本農田保護紅線，堅持從嚴保護。

　　在以上兩條紅線精準落地的基礎上，以《湖南省城鎮開發邊界劃定技術指南(試行)》為依據，結合現行城市總體規劃的適建區和城市增長邊界、土地利用總體規劃的允許建設區和有條件建設區，以及各個市縣的主體功能區定位、發展戰略和空間結構等因素，合理劃定城鎮開發邊界。

　　結合“雙評價”和“三線”劃定結果，依據區域主導功能科學劃分“三區”。

　　2.4 立足全局視野，構建國土空間全新格局

　　市縣國土空間規劃是市縣行政轄區內國土空間開發和保護的總藍圖，要以國家、省級空間規劃等上級規劃為依據，以國家和省級戰略為主導方向，提出本區域的空間發展戰略，確定未來發展目標定位和規劃指標[6]。

　　在全域范圍內優先劃分主體功能區，以此為基礎，對內謀劃城鎮空間布局、鄉村振興格局、城鄉融合發展、生態保護修復、產業空間布局和創新發展、綜合交通體系、區域基礎設施和公共服務設施、綜合防災減災、資源利用與保護等重大空間格局，以及中心城區城市功能布局和用地結構，包含城鎮開發邊界內生態用地和歷史文化用地等控制范圍和保護要求等;對外謀劃開發開放格局、區域協調發展、通道互聯互通、生態協同保護等空間格局。同時，提出近期重大行動計劃，構建全域國土空間新格局，提升空間品質[4]。