作者：董健 單位：東北大學(xué)

馬克斯•韋伯在理性官僚制中重視對行政人員的過程性管理。他認(rèn)為在理性官僚制中,對“群眾性行政管理(人事管理或事務(wù)管理)的需要,一般是不可或缺的”[1]p248。這種過程性管理是“建立在聘用、薪金退休、晉升、專業(yè)培訓(xùn)與分工、固定的權(quán)限、符合檔案原則、上下級之間的等級服從的基礎(chǔ)之上”[2]p736。

一、行政人員的選任

(一)行政人員的選聘

在理性官僚制中,行政人員的聘用“要求一種明確規(guī)定的訓(xùn)練過程,任用前一般還得通過一個(gè)專業(yè)測試,一般規(guī)則下夠資格的人才能被任用”[3]p24。通過專業(yè)考試而取得的各種專業(yè)考試成績和文憑“有時(shí)實(shí)際上是官員的影響終生的堅(jiān)不可摧的特性”[2]p286,只有成績合格者才有資格進(jìn)入行政管理班子,才能被任命為“官員”。這種聘用方式適應(yīng)了理性官僚制中分工專業(yè)化和技術(shù)主義的要求,同時(shí)也適應(yīng)了行政活動(dòng)復(fù)雜化的要求。規(guī)則化、程序化的專業(yè)考試制度傾向于等級拉平化,從社會(huì)各個(gè)階層中挑選合格者取代望族支配,保證組織選拔到合格乃至優(yōu)秀的人才,在一定程度上抵制了各種人際關(guān)系對行政人員選任的影響,維護(hù)了行政人員聘用過程中的客觀、公平、公正。然而,理性官僚制下行政人員的聘用忽視了對應(yīng)聘者行政道德修養(yǎng)、工作態(tài)度等精神層面的考察,而且片面強(qiáng)調(diào)應(yīng)聘者的專業(yè)素養(yǎng)和技術(shù)資格,忽視了對應(yīng)聘者的綜合素質(zhì)的考察。此外,行政人員所具備的知識、技術(shù)能否準(zhǔn)確地應(yīng)用于行政管理工作實(shí)踐當(dāng)中也是值得商榷的。

(二)行政人員的任命與任期

1.任命

韋伯認(rèn)為在理性官僚制中,“官僚體制的結(jié)構(gòu)與客觀運(yùn)作手段集中在統(tǒng)治者手中是相輔相成的”[2]p302,應(yīng)對行政人員進(jìn)行嚴(yán)格的集權(quán)化管理。在行政人員任命方面,他主張“典型官僚制下的官僚是由上級任命的,由被支配者選舉出來的官僚,再也不是純粹的官僚類型”[3]p26。上級領(lǐng)導(dǎo)了解組織內(nèi)各種職位的要求和下屬所具備的資格條件,通過任命,保證公職人員會(huì)比較精確地執(zhí)行任務(wù),增強(qiáng)了下級對上級的人身附屬關(guān)系,加強(qiáng)了上級對下級的監(jiān)督與控制,嚴(yán)格了層級隸屬關(guān)系。同時(shí),從候選者中挑選合適的人員取代不聽話的、有獨(dú)立性的官員,則加強(qiáng)了組織內(nèi)部的集權(quán)化。

2.任期

在理性官僚制中,行政人員通過契約關(guān)系承擔(dān)相應(yīng)的職務(wù),不犯重大過失,不能被隨意免職或調(diào)職,保證了組織內(nèi)部人員的穩(wěn)定性,適應(yīng)了理性官僚制集權(quán)化的要求。給行政人員帶來職業(yè)上的安全感,增加了行政人員對組織的忠誠度,有效防止了因?yàn)槁毼豢杖倍鴮π姓顒?dòng)的連續(xù)性產(chǎn)生的破壞。行政人員在特定職務(wù)上長期工作,熟練掌握相關(guān)專業(yè)知識和技能,熟悉工作流程和檔案,熟知并嚴(yán)格服從其所要遵守的特定法律法規(guī)及職位規(guī)范,能夠精確、迅速、明確、持續(xù)、謹(jǐn)慎、統(tǒng)一地完成行政任務(wù),有效減少行政組織內(nèi)部各種摩擦,節(jié)省物資和人員費(fèi)用,提高行政活動(dòng)效率。正如韋伯所言:“支薪的官僚做事不但更精確,……往往還來的更便宜”[3]p45。行政人員通過自由契約關(guān)系擔(dān)任相關(guān)行政職務(wù),組織不能單方面解除契約關(guān)系,而行政人員本人則有權(quán)辭職。“個(gè)人是自由的,僅僅在行政事務(wù)上服從官職的義務(wù)”[1]P246,保證了行政人員在職業(yè)選擇上的自由和平等。公職人員任命制和常任制也存在一些弊端。第一,容易導(dǎo)致人事任免特權(quán)化。行政人員任命制和常任制可能成為部分行政官員拉幫結(jié)派的工具,滋生人事行政腐敗。第二,減少了有抱負(fù)者登進(jìn)的機(jī)會(huì)。有才能的人上不去,平庸無能、溜須拍馬之輩充斥其中,挫傷部分有上進(jìn)心的行政人員的積極性與創(chuàng)造精神,導(dǎo)致人才的流失,破壞組織的新老更替和接班人的培養(yǎng)。第三,導(dǎo)致組織內(nèi)部缺少活力和競爭力。“金交椅”、“鐵飯碗”思想嚴(yán)重,人浮于事,因循守舊,創(chuàng)新意識不強(qiáng),浪費(fèi)行政組織人力、財(cái)力。組織僵化和臃腫,無法適應(yīng)外部環(huán)境的變化和發(fā)展。第四,滋生官僚主義等不良作風(fēng)。只要上級不對其下屬進(jìn)行調(diào)職、免職或降職,行政下屬便可在其職位上常任下去。行政下屬唯長官意志,脫離人民群眾。最后,自由契約容易引起行政組織較高的人員流動(dòng)率,破壞行政組織的穩(wěn)定性和行政活動(dòng)的連續(xù)性,導(dǎo)致行政活動(dòng)低效率。

二、行政人員的定崗與培訓(xùn)

(一)行政人員的定崗

韋伯認(rèn)為,理性官僚制中行政人員的安排應(yīng)當(dāng)因事設(shè)職,因事?lián)袢恕Ｐ姓藛T的職位根據(jù)職位等級系統(tǒng)予以合理安排。將具備一定資格條件的行政人員根據(jù)工作職位要求(學(xué)識、能力、經(jīng)驗(yàn)等),安排到其能勝任的工作崗位上。謀求組織得到合適的行政人員,行政人員在各自合適的工作崗位上充分發(fā)揮自己的才能,使行政人員與行政組織達(dá)到合理狀態(tài),做到人稱其職、人盡其才,才盡其用。減少日常行政工作中行政人員與行政組織之間的摩擦,降低行政活動(dòng)的浪費(fèi),增強(qiáng)組織的競爭力,保證各項(xiàng)行政任務(wù)的圓滿完成。然而,這種人與事的搭配,以工作為中心,其忽視了行政人員自身的想法和需求。機(jī)械地將符合要求的行政人員安排到相關(guān)工作崗位上,無視行政人員自身是否對所從事的工作感興趣,使行政人員對所從事的工作感到疲憊、厭倦,缺乏工作熱情。行政人員的工作潛能沒能有效開發(fā),造成人力資源的浪費(fèi),對行政組織和行政人員自身發(fā)展造成傷害。

(二)行政人員的培訓(xùn)

在理性官僚制中,韋伯認(rèn)為“職務(wù)工作,至少是一切專門化的職務(wù)工作,一般是以深入的專業(yè)培訓(xùn)為前提的”[2]p280,“為了達(dá)到政治的目標(biāo),專業(yè)的培訓(xùn)是認(rèn)識技術(shù)的手段不可獲取的前提”[2]p790,根據(jù)工作需要,行政人員應(yīng)進(jìn)行必要的知識和技能的培訓(xùn),幫助行政人員掌握所需的知識和技術(shù)。使行政人員準(zhǔn)確執(zhí)行組織內(nèi)的各種規(guī)則,實(shí)現(xiàn)行政人員的專業(yè)化、知識化、技術(shù)化。知識、技術(shù)培訓(xùn)是有效的激勵(lì)手段,可以推動(dòng)行政人員向著職業(yè)化、專家化發(fā)展。但是,行政人員專業(yè)化的培訓(xùn)增加了上層領(lǐng)導(dǎo)對下級行政人員控制的難度,“由于有關(guān)利益者的專業(yè)知識優(yōu)勢,使得國家措施成為幻影”[2]p317,增加了上級“面對官僚之優(yōu)越專門知識時(shí)”[3]p72的無力感,一定程度上破壞了理性官僚制下的集權(quán)化。在重視行政人員的專業(yè)化知識技術(shù)的同時(shí),應(yīng)重視行政人員的綜合性能力的培養(yǎng),“通才”與“專才”兩者必須都得到兼顧。

三、行政人員的日常管理

(一)行政人員的權(quán)責(zé)