本文通過分析廣西社會保險制度現狀，查找目前廣西社會保險基金管理中存在的共性問題，并緊跟中央社會保障制度頂層設計方向，圍繞支持社會保險基金的可持續發展，提出了下一步社會保險基金制度改革思路和強化管理的制度措施。

一、廣西社會保險基金管理的基本情況

(一)社會保險制度實現全覆蓋。

2008年、2009年、2011年廣西分別啟動了城鎮居民基本醫療保險、新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險(以下分別簡稱“城鎮居民醫保、新農保、城居保”)的試點工作;并在2008～2009年兩年內實現了城鎮居民醫保制度從試點到全覆蓋;從2009年開始用了3年左右時間，即2012年1月1日起實現了城鄉居民社會養老保險制度從試點建立到覆蓋全區所有縣(市、區)，比全國要求提前半年時間，在全區范圍內全面建立了統一的城鎮職工和城鄉居民的基本養老和醫療保險制度，實現基本養老和基本醫療保險制度體系的全覆蓋。

(二)社會保險基金規模不斷擴大。

2009～2013年，全區企業職工基本養老保險(以下簡稱“企業養老保險”)、職工基本醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險、城鎮居民醫保、新型農村合作醫療(以下簡稱“新農合”)、新農保和城居保等9項社會保險基金總收入總體增長較快。

(三)參保和享受待遇人數不斷增多。

2009～2013年，全區參加9項社會保險基金的參保人數穩步增加，享受待遇人數也呈現大幅上漲。

(四)社會保險待遇水平不斷提高。

2013年，全區企業離退休人員月人均養老金水平提高到1721元，同比增長12.5%;城鄉居民社會養老保險的基本養老金水平由月人均55元提高到75元，比國家規定標準增加月人均20元，提高36.4%;失業人員月人均領取保險金820元，較上年705元增長16.31%;工傷保險年人均待遇支出9389元，比上年7709元增加1680元，增長21.79%;生育保險年人均待遇支出7544元，比上年6275元增加1269元，增長20.22%。2009～2013年城鎮職工基本醫療、城鎮居民醫保、新農合的年人次均醫療待遇水平(包括住院和門診待遇)的年均增幅分別為22.44%、33.83%、6.72%。

(五)社會保險基金統籌層次不斷提高。

2009年，廣西企業養老保險基金從市級統籌實現了自治區級統籌;2010年，同步推進了城鎮職工基本醫療、工傷保險、生育保險基金的市級統籌。截至2013年年末，廣西企業養老保險實行自治區級統籌，城鎮職工基本醫療、失業保險、工傷保險、生育保險和城鎮居民醫保實行市級統籌，而新農合、城居保和新農保實行縣級統籌。

(六)社會保險基金基礎管理制度不斷完善。

1.制定出臺一系列社會保險基金制度。如《廣西壯族自治區被征地農民社會保障試行辦法》(桂政辦發［2008］18號)、《關于做好我區企業職工基本養老保險工作有關問題的補充通知》(桂勞社發［2009］13號)、《廣西解決原民辦教師代課人員參加養老保險有關問題意見通知》(桂政辦發［2011］16號)等。

2.強化社會保險基金基礎管理工作。明確生育保險基金收入納入社會保障基金財政專戶統一管理、實行收支兩條線管理等。全面部署開展廣西社保基金專戶清理整頓、加強社保資金基礎管理和促使社會保險基金保值增值等工作。進一步加強社會保險基金的財務管理，加強基金收支預算管理和風險管理。

(七)社會保險基金預算管理體制不斷完善。

2012年，《廣西壯族自治區人民政府關于編制全區社會保險基金預算的意見》(桂政發［2012］62號)和《廣西壯族自治區企業職工基本養老保險自治區級統籌政府責任分擔暫行辦法》(桂政發［2013］10號)正式出臺，標志著廣西社會保險基金預算從試編步入正軌，真正建立起社會保險基金預算制度，成為全國率先實現將全區社會保險基金預算與公共財政預算同步提交同級人民代表大會審議通過后執行的省份。

二、廣西社會保險基金管理面臨的主要問題

(一)基金收支缺口增大，可持續性發展面臨考驗。

1.企業養老保險中，個人賬戶空賬運行、當期和滾存缺口嚴重，面臨著待遇支付的巨大壓力。2013年年末，廣西個人賬戶記賬金額達到522.44億元，比2012年年末增加57.34億元;而同期企業養老保險基金滾存結余才446.64億元，個人賬戶記賬金額遠高于養老保險基金滾存結余。各級財政對基金的補貼由2009年的29.94億元增加到2013年的70.04億元。2013年，在自治區從省級企業養老保險基金中調劑撥付各市自治區級責任分擔資金后，仍有桂林等9個市出現當期收支缺口;尤其是梧州、北海市等9個市的滾存結余支撐能力均不超過6個月。

2.職工基本醫療保險統籌基金當期收支缺口擴大，支撐能力逐年降低。隨著醫改不斷推進，基本醫療保險待遇水平不斷提高，尤其是報銷比例和最高支付限額的不斷提高，直接導致醫療保險統籌基金支出劇增。職工醫保統籌基金滾存結余占城鎮職工基本醫療保險基金滾存結余比重呈逐年下降趨勢。2011年、2012年、2013年占比分別為56.48%、53.78%、51.34%，統籌基金共濟調劑作用不斷減弱。職工醫保統籌基金的支撐能力不強，且各市級統籌地區職工醫保統籌基金的支撐能力極不均衡，統籌基金持續運行風險凸顯。

(二)基金投資運營渠道窄，保值增值壓力大。

一是基金投資工具和渠道單一，總體運營效果和收益率偏低。2011～2013年，全區企業養老保險基金的運營利息收入分別為7.58億元、12.20億元、11.66億元，但收益率僅分別為1.75%、2.5%、2.6%，低于同期通貨膨脹率5.4%、2.6%、2.6%，社會保險基金通過銀行存款方式的獲利能力有限，實際上長期處于貶值的困境中。二是社會保險基金的制度設計及其管理體制，既沒有預留基金的投資渠道，也沒有明確用于投資的社會保險基金的類型和管理手段，投資運營的市場機制未能發揮，不適應目前基金投資運營的要求。

(三)社會保險統籌層次低，基金安全和抗風險能力不強。

一是社會保險基金的安全完整容易受到威脅，地方政府或者主管部門在一定程度上可以動用、挪用和支配社會保險基金。二是部分社會保險基金的統籌層次依然很低，除企業養老保險實現了省級統籌外，其余都還是市級或縣級統籌，且各項社會保險基金在各個統籌地區的基金結余分布極不均衡，基金規模較小，無法實現統籌地區之間的基金調劑共濟，抗風險能力較差。

(四)基金管理體制機制有待進一步完善。

一是以參保人員身份劃分的保障制度，將越來越不適應城鎮化的加速發展、人口加劇的趨勢，并導致制度不銜接和重復參保的問題。二是社會保險制度存在“四分”現象，即制度分設、城鄉分割、管理分離、資源分散，缺乏統一的管理機構，大大增加了制度運行成本。三是社會醫療保險機構的“第三方”監督作用的發揮有限，導致基金管理水平和效率低下。四是每個社會保險基金經辦機構都單獨管理，重復建設現象嚴重，造成人力財力物力的浪費，不利于經辦機構管理和服務效率的提高。

(五)基金監督管理不力，亟待加強監管。

1.社會保險基金管理中的財政監督不力。2013年，廣西各項社會保險基金的執行情況均與年初預算偏離較大，部分保險基金的收入預算偏離甚至達到30%以上。基金財務制度不健全，如經辦機構在實際收到單位繳納保險費時，才能反映為基金收入賬，對于應收未收欠繳保險費不能在賬面上反映，造成賬面記錄與實際欠費不相符，不能全面、真實地反映基金資產、收入，基金債權得不到有效的會計監督。

2.社會保險基金監管法規有待健全。2010年10月《社會保險法》出臺以來，到目前廣西還未根據該法出臺具體的監管細則或辦法，導致《社會保險法》的監管規定在廣西執行效果不明顯。

3.社會保險基金監管力量有待強化。當前，廣西社會保險基金的收支規模越來越大，而各市、縣(區)人力資源社會保障部門大多沒有設立專門的社會保險基金監督機構，致使監管隊伍力量與監督工作的需要極不匹配，社會保險基金監管力量亟待加強。

(六)基金基礎管理工作薄弱，基金籌集困難。

一是社會保險基金征收基數不實，社會保險費源不實，擴面征繳難。一方面，實際參保人數與應參保人數還有比較大的差距，從全區城鎮從業人員總數及社會保險經辦機構里實際登記參加社會保險的在職職工人數來看，還有相當一部分人員沒有參保;另一方面，受經濟滑坡、企業困難、征繳力度不夠等因素的影響，社會保險實際參保人數和實際繳費人數之間也差異較大，已經參保的單位與個人的實際繳費率難以達到制度設計的要求。二是基金繳費基數不實，費源流失嚴重。按規定社會保險費應按單位職工上年實際工資總額的一定比例繳費，事實上繳費工資與職工實際工資相差較大。經抽查發現，企業用于繳納養老保險費的基數，只占職工實際工資總額的50%～70%。三是基金管理中存在較多違紀違規現象。在2012年全區社會保險稽查中，對全區企業養老保險累計實地稽核8748戶，實地稽核人數72.26萬人，查出違規戶數2399戶，查出違規人數22.94萬人，查出少、瞞、漏報繳費基數70522萬元，少繳養老保險費19747.68萬元，追回金額16219.68萬元。核查享受養老保險待遇人數83.99萬人，查出欺詐冒領人數62人，冒領金額57.99萬元，追回金額37.29萬元。

(七)基金管理信息系統建設滯后，信息資源無法共享。

目前，廣西尚未開發統一的社會保險基金管理信息系統，各部門和各市縣自行開發系統，建設進度、開發標準、基礎數據規范、數據交換標準都不統一，形成信息孤島。尤其是人力資源社會保障、衛生、財政、民政、稅務、公安等相關政府部門之間的信息系統不對接，致使社會保險基金基礎信息無法實現共享共用。

三、進一步加強廣西社會保險基金管理的對策建議

(一)擴大基金籌資渠道，多元化籌集資金。

1.健全社會保險財政投入長效機制。按照支出和事權相匹配的原則，建立健全社會保險財政投入長效機制，進一步明確各級政府所應當承擔的社會保險投入和兜底責任。構建規范的財政補助資金到位機制，具體考評本級財政社會保險補助支出占本級財政支出的比重、財政支持社會保險補助資金投入增長率、重點社會保險項目財政補助資金到位情況等;將主要社會保險項目財政支出納入各級財政的預算管理范圍;建立完善的各級財政補助責任分擔到位機制。

2.劃轉部分國有資本充實社會保險基金。建立廣西國有企業上市將其股份或募集資金10%劃撥給同級社會保險基金的制度。用在海外上市公司國有股減持收入，按照一定比例進行分配，分別充實各級社會保險基金。繼續完善國有資本經營收益預算制度，提高廣西國資委監管的國有企業經營收益提取比例，提取上繳的利潤每年按一定比例，劃撥專項用于充實社會保險基金。

3.開拓其他社會保險補助資金來源渠道。利用彩票發行收入或提取彩票公益金等籌措社會保險基金。通過對國家控購商品消費、對特種娛樂行業消費、對社會高收入人群征收社會保險費附加來補充社會保障資金。鼓勵企業、個人對社會保障資金的捐贈。

4.擴大參保繳費覆蓋面，強化基金收入征繳，嚴格基金支出管理。積極探索社會保險費由稅務部門征繳方式改革，強化社會保險費征繳的法律強制性。擴大城鎮職工參加社會保險覆蓋面。建立社會保險費征繳激勵長效機制。加強繳費基數稽核力度，重點核查稽核繳費率和繳費基數。狠抓欠費清繳工作，加大保險欠費清理力度。嚴格基金支出管理，嚴格審核待遇領取人員的資格，核實政策范圍內符合條件的支出，切實降低養老金替代率。

(二)創新基金投資運營機制，促進基金保值增值。

一是建議參照中央的投資運營模式，設立自治區級的全區社會保障基金理事會或是自治區級社會保險基金投資運營公司，并以自治區人民政府的名義出臺全區統一的社會保險基金投資管理政策和辦法。二是參照廣東省的有關做法，將一部分社會保險結存資金和財政專項補助資金委托全國社會保障基金理事投資運營。三是堅持多元化投資策略，通過調整投資結構，提高基金投資收益，有效防范投資風險。如探索將一部分資金投資國家大型建設項目、國家基礎設施建設及不動產等投資回報較安全高效的領域。四是對將在近期內支付或發放的積累資金，只宜采取銀行儲蓄的保守方式，而對于中長期的積累資金可探索更多用于購買國債或中長期定期存款，通過存款結構的調整運作，在現有政策范圍內達到社會保險基金保值增值的最大化。

(三)大力推進社會保險制度改革，規范統一基金管理。

1.統籌建立一體化的社會保險保障體系建設。進一步完善城鎮職工、城鎮居民及農村居民三個群體社會保險制度的相關政策，逐步統籌形成統一的制度框架，搭建“一個制度”、“多個參保平臺”運行的社會保障體系，解決社會保障制度城鄉分割、行政分割、政策分割及參保人身份重疊、政府重復補助、享受雙重待遇的弊端。

2.推進基本養老保險制度改革。推進建立廣西統一的城鄉居民基本養老保險制度，推進新農保和城居保制度合并實施。進一步完善廣西具體城鄉養老保險制度銜接辦法，解決參保人員在企業養老保險、新農保和城居保跨制度流動時養老保險關系的轉移接續問題。跟進中央開展養老保險制度頂層設計工作，結合廣西實際，深化企業養老保險制度改革，完善個人賬戶制度，逐步提高退休年齡。規范和建立養老金支出正常調整機制，弱化非制度性措施對社保基金的沖擊，實行國際通用的、按物價上漲指數調整養老金的制度，避免臨時性決策對整個養老保險支出預期的影響。落實廣西機關事業單位養老保險制度改革方案，破除養老保險制度機關單位和企業職工“雙軌制”。

3.推進城鄉居民基本醫療保險制度改革。探索推進把廣西現行的城鎮居民醫保和新農合制度整合為統一的城鄉居民基本醫療保險制度，并將新農合業務歸口到人力資源與社會保障管理部門，實現城鎮職工醫保、城鎮居民醫保和新農合由一個部門統一運營和管理，促進城鄉基本醫療保險一體化。同時，推進基本醫療保險省級統籌，建立異地就醫實時結算管理體系。

4.完善工傷、失業和生育保險制度。進一步擴大工傷保險覆蓋范圍，建立工傷防范、補償、康復三位一體的制度體系，提高工傷保險待遇水平。探索適當降低失業保險繳費率，進一步規范失業保險基金支出。完善生育保險制度，加強與醫療保險制度的銜接。

5.完善社會保險關系轉移接續政策。進一步完善社會保險關系轉移接續制度和辦法，妥善解決參保人員跨地區跨制度流動過程中社會保險關系的順暢轉移接續的問題，促進參保人員合理流動。

6.積極發展企業年金、職業年金和商業保險，構建多層次的社會保障體系。企業年金、職業年金、商業保險是我國社會保障體系中的重要組成部分，目前發展較滯后，因此政府應著力加快發展和培育企業年金、職業年金等補充社會保險和各種商業保險。

(四)完善社會保險預算管理制度，強化預算約束力。

1.開展中長期社會保險基金預算。進行中長期社保基金收支平衡預算和精算平衡，切實建立起財政對社會保險基金的監管機制，對未來5～10年全區社會保險基金需求情況進行預測分析，編制廣西中長期社會保險基金預算，以保證未來社會保險基金收支平衡。

2.完善社會保險基金預算管理制度。理順地方社保基金預算收支任務數與中央部門下達基金征繳計劃任務數之間的關系。各地要嚴格按照經中央和自治區有關部門審核通過、并報同級人大審議通過的各項社保基金預算執行，以維護基金預算的嚴肅性和約束力。盡快建立完善社會保險基金預算調整機制。加強社會保險基金預算管理績效評價工作，實行考核結果與社會保險獎補調劑資金分配掛鉤，切實強化基金預算管理的激勵約束機制，促進預算編制、預算執行與決算的銜接。

(五)逐步提高社會保險基金的統籌層次，形成資金合力。

一是繼續完善廣西養老保險自治區級統籌制度，切實落實養老保險自治區級統籌政府間責任分擔辦法。二是推動實現城居保、新農保制度合并，將城鄉居民社會養老保險基金從縣區級統籌提高到地級市統籌。三是把新農合以縣區為統籌單位提高到地級市統籌，改變各縣(市、區)新農合管理各自為政的狀況，實現城鄉居民基本醫療保障制度市級統籌。在市級統籌運行成熟后，再逐步將三項基本醫保制度提高統籌層次到自治區級統籌，進一步提高基金的調劑和抗風險能力。四是失業保險可在養老保險省級統籌的基礎上探索實行省級統籌，進一步提高基金的共濟和抗風險能力。

(六)加強對社會保險基金的監管降低運行風險。

1.充分運用“金財工程”建設成果，加快推進廣西財政社會保險基金預算監督管理系統建設。同時，財政部門要牽頭推動社會保險基金財務會計制度的修訂完善工作，根據目前實際操作中存在的困難和問題積極向中央反映，并對新業務的核算進行完善。

2.加快社會保險基金監督法制建設。結合廣西實際，研究分散在《社會保險法》和《社會保險征繳暫行條例》等法規中關于社會保險基金監督的條文，制定廣西社會保險基金監管的單項法規或者規范性文件，以規范基金征繳、管理、支付、運營等行為，科學界定社會保險基金監管的內容，監督主體以及責任范圍、違法行為及處分等，實現規范管理和依法監督。

3.建立企業養老保險和城鎮職工醫保基金管理監測預警機制。加強對養老金發放、基本醫療保險統籌基金支付和基金支撐能力等預警指標的及時動態監控，實行嚴格風險預警報告制度，制定應急處置預警方案。及時調整財政支出結構，確保企業基本養老金按時足額發放和醫療保險參保人員醫療待遇的及時報銷。

4.建立部門聯動的監督機制，充分發揮社會監督作用。有效發揮社會保險基金各行政監督主體在監督機制中的作用，形成監管合力。各級財政、人社、審計等社會保險基金專項治理小組的成員單位應定期組織召開部門聯系會議，共同研究基金監管存在的問題以及整改的意見和建議，加強對社會保險基金的全程監管。建立日常監督檢查和重點監督檢查監管機制，對基金的收入、支出和專戶管理進行檢查，制定處罰措施，規范基金管理。加強信息公開化建設，明確專門監督機構的地位和作用;同時動員多元社會力量如報紙和電視臺等媒介、會計師事務所等社會中介機構、社區組織及非政府組織參與監督，以增強社會監督的有效性。

5.加強社會保險基金監管隊伍建設。加強各地監管隊伍力量，各級人力資源社會保障部門要成立專門的機構，安排專門的人負責社會保險基金的監督與管理。對現有干部進行系統的保險基金的管理、運營等知識的培訓，提高他們的業務素質和工作水平，以適應監管工作的需要。嘗試與社會評審機構合作，可考慮委托社會評審機構對社會保險基金審核。

(七)健全社會保險經辦服務體系，完善信息化系統建設。

1.加強社會保險機構建設。廣西社保“五險合一”工作走在全國前列，將率先成為國內首個市級以上經辦機構全部實現“五險合一”的省區。截至2013年年末，全區已有玉林、北海、南寧等8個市社保局正式組建掛牌，防城港市等4市也已獲批正在組建，全區需進行整合的87個縣(市、區)中，已有近一半完成社保局組建工作。在加快推進全區社保局組建、進行社保資源整合的基礎上，根本社保管理業務發展要求，進一步做好社保服務機構設施建設，設備配置、人員配備、服務規范等各項工作，為社會保險基金運營管理創造良好的軟硬環境。

2.金保工程社會保險大集中信息管理系統已初步建成。各市納入“五險合一”大集中系統后，各市參保人持有一張自治區統一制發的社保卡，可在全區任何一個地區辦理異地醫保刷卡、社保關系轉移接續等異地社保業務。此外，在加快推進北部灣經濟區“一卡通”的同時，還要著力推進全區“一卡通”工程建設。

3.加快建立全區社會保險基金管理信息系統，實現資源與數據共享。整合資源，構建方便、快捷、統一的社會保險基金信息化管理系統平臺，建立起財政、人力資源和社會保障、衛生等部門間的信息資源共享機制，實現財政、人力資源和社會保障、衛生、民政等部門基礎信息數據統一聯網、資源共享，切實解決社會保險基金發放過程中的冒名頂替和重復登記參保等現。