一、“城居保”基金管理運營應遵循的原則

（一）安全原則

“城居保”基金運營最為重要的前提就是要保障基金的安全，就是要保證“城居保”基金最低能夠將其本息按期收回。這就要求在基金投資運營時能夠處理好安全與風險的關系，在最大程度地保障其安全的前提下進行。其一，必須要控制風險，避免進行風險過高的投資。風險過高很有可能導致本金也無法收回的局面，則要實現養老金的按時給付就非常困難，制度就會存在崩塌風險。其二，提高投資水平，基金投資風險要與收益水平相一致。基金投資不可避免會存在一定風險，一般而言風險與收益呈正比關系，我們追求的目標是要保證“城居保”基金投資的風險與其預期收益相一致，如果高風險的投資難以取得較高的收益率，則這樣低效的投資實質是在無謂地增大基金的風險，與安全性原則相矛盾。

（二）收益良好的原則

將“城居保”基金進行投資其目就是為了取得較好的收益，只有較好的收益才能保證基金的保值增值。但是獲得收益的前提也必然是保證基金的安全，在投資之前要科學地選擇優質的項目，對項目進行全面的評估，在投資之后對其進行全程監控，對其中出現的問題要及時地進行糾正，保障基金運轉的安全高效，最終才能取得良好的收益。

（三）流動性原則和公益性原則

基金只有處于不斷流動的狀態才能取得較高的回報率，但是投資只有能夠保證基金在一定期限內順利變現，才能實現養老金的順利給付，制度才能順暢地運轉。如果基金的投資不能保障基金的變現能力，則說明這樣的投資不適合“城居保”制度的運行。所以，在將“城居保”基金進行投資時，不僅要全面考察其變現能力，而且要遵循“不將雞蛋放在同一個籃子里”的原則，投資要體現多樣性，盡量將基金的風險分散在多種投資項目中。“城居保”基金的建立，應該以國家財政支持為主，對“城居保”基金的管理運營應該與社保體系的整體規劃相協調，遵循公益性的原則，使其與政府的宏觀政策和社會整體利益相一致。

二、“城居保”基金實現科學管理運營的途徑

（一）在基金管理方式上進行創新

1.實現基金的省級統籌。鑒于目前“城居保”基金由市縣一級社保部門管理造成的基金共濟性低、風險高的狀況，應盡快提高基金的統籌層次，實現基金的省級統籌，統一以省為單位實現基金的統收統支。如果實現了基金的省級統籌，則全省就能夠制定統一的業務辦理規程、各項管理制度，使“城居保”從經辦到管理到養老金的發放都實現統一標準，從而使“城居保”業務實現標準化、規范化、專業化。“城居保”基金實現省級統籌對于“城居保”的長遠發展有重大意義。首先，在實現省級統籌之后，由省級社保部門來管理“城居保”基金，省級管理部門能夠更好地把握全局，可以在全省范圍內對“城居保”基金進行調配和管理，能夠保證養老金的按時發放；其次，把各地分散的基金集中到省級管理部門進行集中管理運營，不僅由于管理水平較高能夠對基金進行更好的管理運營，在基金投資上有更科學合理的規劃和安排，而且能夠發揮基金整合之后的規模效益，提高其投資回報率，同時也更加便于對其進行統一監管，建立完善的監管體制，從而保障基金的安全。第三，對基金的管理提升至省級，基金管理運營的能力和權威性、規范性也相應提高，基金安全性大大提高，也能夠增強公眾對“城居保”制度的信任，從而提高城鎮居民參加“城居保”的積極性。第四，實現基金的省級統籌還有利于在省級范圍內實現各種養老保險關系的轉移接續，有利于參保人的自由流動，這也為以后在全國范圍內建立統一的“城居保”信息系統甚至是全國統一的養老保險信息系統做好了準備。基金的省級統籌具體實施方案主要包括實施全省統一的“城居保”繳費檔次、養老金計發辦法和基金的省級管理體制及建立全省統一的養老保險信息管理系統。在“城居保”繳費檔次的制定上，由于同一個省內各地經濟發展水平存在差異，因此應綜合考慮各縣市過去的繳費檔次劃分和各地不同的居民可支配收入及最低生活保障制度標準等指標，按照與城鎮企業職工養老保險相同的替代率水平制定養老金的計發標準。同時建立“城居保”的省級基金管理體制，完善經辦機構的垂直管理機制，即各社保部門、稅務部門、財政部門實行垂直管理，更加嚴格高效的對基金進行征收、運營管理和撥付。在“城居保”基金省級統籌管理制度建立的過程中要注意以下幾個問題：第一，要對“城居保”的資金安排制定政府預算，根據各地區的經濟發展水平、參保狀況、物價水平等因素，安排適當的預算規模，實行嚴格的“城居保”收支預算管理制度。第二，嚴格規定省級“城居保”基金管理部門所擁有的權力和應承擔的責任，保障權責對等，并且能夠嚴格按照規定執行。

2.將基金進行委托投資管理。“城居保”實行的是社會統籌與個人賬戶相結合的模式，社會統籌由中央財政提供統一的養老金，個人賬戶由地方政府補貼和個人繳納的保費構成，個人賬戶基金實行基金積累制。在國際上，養老保險制度發展比較成熟的國家其養老保險的個人賬戶大都采用委托投資管理模式，這種模式也可用于我國“城居保”的個人賬戶管理。我國城鎮非從業居民比較分散，且在地域上分布比較廣，這種狀況使得基金管理工作非常復雜，這就對“城居保”基金的管理水平提出了較高的要求，但目前大多數基層管理機構的基金管理水平較低，基金保值增值水平不高，且基金風險較高，因此，可以將“城居保”基金委托給管理運作水平較高且安全系數較大的商業機構進行管理。為了保障基金在運作中的安全，政府部門要對“城居保”基金運行進行全程的監控。

3.引入管理競爭機制。引入競爭能夠提高效率，政府擁有對“城居保”基金管理的壟斷權，這樣的制度設計必然會導致管理效率較低的結果，因此應該在基金管理的制度設計中引入競爭機制，提高管理效率。從國際經驗來看，養老基金在民營基金管理公司下的管理效益遠高于在政府部門管理下的效益。我國“城居保”基金的管理也應借鑒國際經驗，讓民營基金管理機構參與基金管理，不僅可以提高基金管理效率，增加收益，而且能夠增強政府部門對基金管理的責任意識和競爭意識，從而激發其對“城居保”的管理更加科學高效。

（二）增強“城居保”基金保值增值能力

1.投資要體現多元化特征。“城居保”基金規模龐大，要保障其基金的安全就必須使基金的投資體現多元化的特征，才能最大限度地降低基金投資的風險。考慮到目前我國金融市場處于不斷發展完善階段，基金投資可以從以下幾個方面著手：首先，在能夠保障基金流動性的基礎上，逐漸地減少用于銀行儲蓄的基金比例。將基金存入銀行有安全性高、流動性大等諸多優勢，因此我國“城居保”基金投資的主要方向一直都是銀行儲蓄存款，但也應當注意到銀行儲蓄的缺點：在CPI漲幅不斷攀升而銀行利率卻依然維持在較低水平的情況下，基金實際上處于不斷貶值的狀態中，這樣的收益狀態難以滿足我國老齡化程度不斷加深的壓力，為了避免以后養老金給付上的困難狀況，必須未雨綢繆，逐漸減少用于銀行存款的基金規模，開拓收益更高的投資模式。其次，可以購買一部分地方政府債券。我國經濟社會正處于快速發展階段，各級地方政府為了給本地創造更好的發展環境，積極進行基礎設施建設，但有些地方政府由于資金匱乏不得不發行地方政府債券來保障經濟的發展，這些地方政府債券有地方財政收入作為擔保，基金安全性較高，同時其收益水平也較高。因此，可以作為“城居保”基金投資的一個渠道。第三，將基金投資到房地產。居民對商品房的需求是經濟發展的一個強大動力，因此，房地產行業發展迅速，但是高房價遠遠超出了大多數民眾的承受范圍，國家適時地提出了建設經濟適用房的政策，經濟適用房能夠很好地滿足廣大民眾的需求，其發展前景良好。可以將“城居保”基金投資于經濟適用房的建設，不僅能獲得比較好的收益，而且也能推進國家政策的實施。同時房地產屬于固定資產，保值增值能力較強，投資安全性較高。總之，要深入研究用于這幾種投資的基金比例，科學分配基金的投資規模，在遵循基金投資的安全性、收益良好、流動性和公益性原則的前提下，探索最佳的基金投資組合模式。

2.建立風險規避機制。要提高基金投資的回報率必然要進行風險較大的投資，但是有風險并不意味著我們對風險無能為力，可以建立風險規避機制把風險帶來的危害降低。設立風險準備金就是規避風險帶來危害的一種有效辦法。設置“城居保”基金風險準備金是為了保證參保居民即使在基金投資失敗的情況下也能夠按時足額領到養老金，保護參保居民的合法利益不受侵犯。投資風險準備金是按照本金的一定比例計提的、用于核銷難以收回的本金。“城居保”基金投資風險準備金由中國人民銀行負責進行管理，并需要提供一定的利率。

（三）改進“城居保”基金管理體制

1.加強“城居保”基金管理的組織建設。按照現代組織結構理論，“官僚制”組織效率最高也最穩定，則“城居保”基金的管理機構也應該是官僚制的組織才能保障基金的高效運行。組織的頂端應該是由省級部門選拔專業人才構成的權威性的綜合管理部門，總領各“城居保”管理機構，保障政策不會出現“政出多門”狀況。其下設立各分管部門，分別負責政策的制定、基金的管理、保費的收繳等內容，并且要使之互相制約并協調。第三層次是負責實施的各職能部門。最底層是各個工作人員，負責具體任務的執行，保障工作保質保量完成。這一體制也就是養老保險的垂直管理體制，這一體制中的中央和省（包括直轄市）是兩級行政管理層，縣市及以下設立“城居保”經辦機構，屬于事業單位性質。在中央政府領導下人力資源與社會保障部、財政部、稅務總局負擔起各自在“城居保”中的職責，由社會保障部負責制定明確的法規和政策，建立起中央政府負責的全國統一的調劑金制度，并保證其規范運轉。省級政府協調社保部門、財政及稅務部門，保證其各司其職。社會保障部在業務上指導省級社保部門的工作，省級社保部門對本省的“城居保”工作實行垂直領導和管理。“城居保”的垂直管理體制是實現基金省級統籌的重要保障，而基金的省級統籌是實現基金高效管理運營的保障，因此實施“城居保”的垂直管理體制對于制度自身的發展有重要意義。

2.提高相關人員的經辦能力。“城居保”的經辦工作是一個復雜的工程，要求經辦人員具備較高的素質，尤其是管理人員更要具備良好的專業素養和較強的責任意識。為提升經辦人員的整體素質，首先，在經辦人員的錄用方面，要提高準入門檻，通過公開考試的方式選拔具備專業素質和較高業務能力的人員進入經辦隊伍，提升整個隊伍的服務質量。其次，要建立對經辦人員的長期培訓和定期考核制度，使經辦人員在競爭的壓力下堅持學習，不斷進行自我提升，不斷提高其專業知識和實際經辦能力，使經辦服務日趨標準化。再次，要廣泛引進優秀的專業人才，引入人才競爭機制，努力建設更加專業、高效的經辦機構。經辦服務任務龐雜，需要多方面的專業人員，例如“城居保”信息系統的建立和維護、基金的管理等等，要實現基金的高效運營，必須面向社會廣泛吸收專業人員才能不斷提升。另外，還要不斷學習國外經辦服務的先進經驗，瑞典、德國等國家養老保險發展水平較高，其在經辦管理上也各有自身的特色，我們可以借鑒其先進的做法進而改善我國在經辦服務上的不足之處。

3.建立完善的“城居保”信息管理系統。“城居保”基金實現省級統籌之后，應建立完善的網絡信息管理系統，將省內的“城居保”參保信息、業務數據、基金信息等進行統一集中管理，使管理更加高效。全省統一的“城居保”信息管理系統的建立不僅為參保人保險關系的轉移接續提供了極大便利，也為以后建立全國統一的“城居保”信息管理系統奠定了基礎。可以采用這些具體做法：第一在市級統籌區域內設立一個“城居保”信息管理中心，統一管理市轄區內各“城居保”經辦機構的操作規程和業務數據庫，對其進行集中管理。第二要建立完善的“城居保”信息垂直互聯系統，實現中央各部委—省—市—縣的縱向統一，與此同時要將財政、稅務、銀行等部門橫向互聯，進而形成網絡化管理模式。網絡化管理將各個部分都納入到體系中，使工作更加高效，也為參保對象辦理業務提供了諸多便利。

（四）構建保障“城居保”發展的法律體系

“城居保”基金的管理運營的規范程度與基金的風險高低和基金的保值增值能力休戚相關，鑒于目前我國關于“城居保”的法律還非常匱乏，為保障“城居保”制度運行和基金的管理運營更加規范，有必要盡快制定一部《城鎮居民社會養老保險法》，明確詳細地規定“城居保”的參保主體、繳費檔次、待遇標準、參保人的權利與義務、政府的權利與職責、基金籌集、基金運行管理、養老金的發放等問題。同時，國務院各部門要制定配套的行政法規，對基金的籌集、基金的投資、基金的監管等作進一步詳細的規定。考慮到各地區經濟發展水平、老齡化水平等方面存在諸多差異，地方立法在保障“城居保”制度的發展上依然具有重要意義。通過立法完善基金監管和審計制度，預防對基金的貪污、挪用導致基金漏洞的產生，盡可能將基金風險降到最低，保障基金的安全與完整，保障參保居民的老年基本生活。瑞典作為北歐發達資本主義國家，其社會保障制度發展程度非常高，完善的社保法律和法規在其中發揮了至關重要的作用。健全的養老保險法律、強制性的國家養老保險政策和完善的稅收與監管體制，使企業和個人的偷逃、拖欠保費的行為變得異常艱難，同時養老基金的管理運作更加規范。養老保險制度發展必須立法先行，這已經為美國、德國、日本等這些社會保障制度比較完善的國家的發展經驗所驗證，逐漸成為一種國際共識，因此我國也應該在發展“城居保”制度時首先建立完善的法律體系。

作者：郭嘉儒 單位：華僑大學