科學(xué)程序是社會主義民主協(xié)商機制的基本保障

　　[摘 要] 新時代保證人民當(dāng)家作主需要進一步完善民主協(xié)商機制。黨的十九大報告指出，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。2020年9月習(xí)近平同志在湖南召開基層座談會，充分聽取民眾的意見，這就是一次民主協(xié)商的實踐典范。這啟示我們，要用制度程序的方式保證人民民主權(quán)益的實現(xiàn)，尤其是在“基層座談”“集體討論決定”等方面更要依照程序辦事。在落實“基層代表座談會”制度化、常態(tài)化的過程中，要注重選好代表、互動交流、反饋意見和總結(jié)鼓勁;在完善“集體討論決定”程序時，要保障討論議題提前發(fā)放、提供兩個以上不同方案、注重聽取專業(yè)人士意見、對討論者實施獎懲制度。

　　本文源自決策與信息 2020年12期《決策與信息》雜志是在原中共中央總書記胡耀邦同志的提議下，致力于中國決策科學(xué)化、民主化、法制化的宣傳而創(chuàng)立的中國決策信息第一刊。該刊原由湖北省人民政府研究室、現(xiàn)由湖北省新聞出版廣電局歸口管理，湖北省武漢決策信息研究開發(fā)中心主辦的綜合性期刊。

　　[關(guān)鍵詞] 科學(xué)程序;民主協(xié)商;人民當(dāng)家作主;民意

　　進入新時代，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高的要求，而且在民主、法制、公平、正義等方面的要求也日益增長。為了滿足這些要求，擴大人民的有序政治參與，黨的十九大報告在十八大報告中提出的“保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”基礎(chǔ)上，增加了“民主協(xié)商”的新提法。2020年9月17日，習(xí)近平同志在湖南考察時召開了基層代表座談會，聽取大家對“十四五”規(guī)劃編制的意見和建議，受到社會各界人士的好評熱議。習(xí)總書記對“十四五”規(guī)劃編制工作網(wǎng)上意見征求活動作出重要指示，強調(diào)應(yīng)更好發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)在傾聽人民呼聲，匯聚人民智慧方面的作用。此次基層代表座談會的召開，是習(xí)總書記倡導(dǎo)民主協(xié)商的一次實踐引領(lǐng)。習(xí)總書記對運用互聯(lián)網(wǎng)開門問策、集思廣益作出指示，更是要求各級政府應(yīng)更好地運用和發(fā)揮現(xiàn)代傳播技術(shù)和方法在傾聽民意、匯聚民智等方面發(fā)揮重要作用。

　　一、眾人的事情由眾人商量

　　黨的十九大報告指出：“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。”眾人的事情由大家商量，由人民作主，這是中國特色社會主義制度的優(yōu)越性和執(zhí)政為民理念的真實體現(xiàn)。進入新時代，我們將面臨眾多機遇和挑戰(zhàn)，諸多問題和矛盾擺在我們面前，由于職業(yè)、閱歷、學(xué)識和視角的不同，也會產(chǎn)生許多相同、相似和相異、相悖的意見和建議，因此需要眾人的充分商量。

　　為了保證中央大政方針的決策科學(xué)化，我黨從十六大以來就將程序化提到了議事日程，凡有大事要事，都是“議論紛紛”在前，“擇善而從”在后，且已經(jīng)形成一套行之有效的辦事程序。2020年10月26日在北京召開的中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議，重點研究國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)問題并提出建議。為了開好這次會議，黨中央堅持開門問策、集思廣益，以各種方式廣泛聽取各方面意見和建議。為貫徹落實習(xí)近平同志關(guān)于“十四五”規(guī)劃編制工作要開門問策、集思廣益，把加強頂層設(shè)計和堅持問計于民統(tǒng)一起來，齊心協(xié)力把“十四五”規(guī)劃編制好的指示精神，2020年8月16日至29日，“十四五”規(guī)劃編制工作開展網(wǎng)上意見征求活動，分別在人民日報、新華社、中央廣播電視總臺官網(wǎng)、新聞客戶端以及“學(xué)習(xí)強國”學(xué)習(xí)平臺，開設(shè)“十四五”規(guī)劃建言專欄，聽取全社會意見建議。活動組織有序，社會反響熱烈，累計收到網(wǎng)民建言超過101.8萬條，為“十四五”規(guī)劃編制工作提供了有益參考。期間習(xí)近平同志先后到一些地方進行了調(diào)研，并相繼主持召開了企業(yè)家座談會、黨外人士座談會、扎實推進長三角一體化發(fā)展座談會、經(jīng)濟社會領(lǐng)域?qū)＜易剷⒖茖W(xué)家座談會等等，并充分聽取意見和建議。

　　民心是最大的政治，而民意表達則是實現(xiàn)政治目標(biāo)的一種有效方式。多年來，我們黨一直十分重視保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，暢通人民與政府間的交流渠道，以增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。2020年9月17日，習(xí)總書記到湖南考察時，邀請了一些基層代表座談交流，當(dāng)面聽取大家對“十四五”規(guī)劃編制的意見和建議。這次參加座談會的基層代表有來自農(nóng)村、社區(qū)、企業(yè)等方面的，也有來自教育、科技、衛(wèi)生、政法等戰(zhàn)線的(既有各級黨代會代表、人大代表、政協(xié)委員、勞動模范、扶貧干部，也有新的社會階層人士、農(nóng)民工、快遞小哥、網(wǎng)店店主等)。他們來自基層，來自一線，與群眾生活在一起，感觸最深，對中央政策的制定也最關(guān)心，需要最迫切;他們參與經(jīng)濟社會生活最直接，同群眾聯(lián)系最緊密，對黨的路線方針政策落地見效感知最真切，提出的意見和建議能夠更加貼近基層實際、反映群眾心聲。參加會議的10位代表就辦好鄉(xiāng)村教育、加大產(chǎn)業(yè)扶貧力度、支持小微企業(yè)發(fā)展、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等問題提出了自己的真知灼見。來自一線的民意表達往往是更真實的、鮮活的、典型的，也是最具有說服力的。當(dāng)民眾的意見不一致或者有分歧時，民意表達對于領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)真實有效把握實情、正確引導(dǎo)群眾、反思和修訂政策是大有好處的。與此同時，民眾在意見的表達過程中能夠深切感受到自己的意見被傾聽、被重視、被接受和被反饋，會有一種當(dāng)家作主的自豪感。作為基層群眾的一員，他們能夠較好地代表和反映群眾的需求和呼聲，直接與高層領(lǐng)導(dǎo)面對面，能最直接、最深切地反映基層和底層的現(xiàn)實和需求，有利于高層決策時既能統(tǒng)籌兼顧著眼長遠規(guī)劃，又能雪中送炭解決當(dāng)下問題。

　　人民創(chuàng)造著歷史，人民是時代的英雄。將頂層設(shè)計與問計于民結(jié)合起來，是政府決策系統(tǒng)的完美結(jié)合，它將最大程度、最大范圍地發(fā)揮公眾參與管理國家事務(wù)的積極性和聰明才智，也必將產(chǎn)生最優(yōu)異的協(xié)商成果。正如習(xí)近平同志在座談會上所說：“在我們這么一個有著14億人口的國家，每個人出一份力就能匯聚成排山倒海的磅礴力量，每個人做成一件事、干好一件工作，黨和國家事業(yè)就能向前推進一步。”眾人的事情由眾人商量，眾人遵循一定的科學(xué)程序參與決定國家大事，這正是召開基層代表座談會的意義所在。人民參與國家和社會治理，彰顯了中國式民主廣泛、真實、管用的特點和優(yōu)勢，能保證黨和國家事業(yè)始終以人民為中心、為人民謀幸福，也能有效匯聚起蘊藏在人民群眾中的智慧和力量，為黨和國家事業(yè)發(fā)展提供源源不斷的動力。我們要通過加強制度建設(shè)，不斷完善制度程序和參與實踐，保證人民享有更廣泛、持續(xù)、深入?yún)⑴c國家和社會治理的權(quán)利，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實踐[1]。

　　二、用制度程序保證人民當(dāng)家作主

　　我國的國家制度和國家治理體系具有堅持人民當(dāng)家作主、密切聯(lián)系群眾、緊緊依靠人民推動國家發(fā)展的顯著優(yōu)勢。這一顯著優(yōu)勢有多種表現(xiàn)，其中一個重要方面是通過一系列行之有效的制度安排和活動規(guī)范，切實保障人民享有參與國家和社會治理的權(quán)利。評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的，關(guān)鍵是要看全體人民能否依法有效管理國家事務(wù)和社會事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，能否通過制度程序行使當(dāng)家作主權(quán)力、暢通表達利益要求。

　　程序包含兩個層面的意思：所謂程，講的是制度、規(guī)章、法式;序，講的是按等次、位次而區(qū)分的位置或運動的次序。程序是指事物和人依照某種自然法則或行為準(zhǔn)則、次序而進行的運動過程，含有時間和空間的涵義。當(dāng)其作名詞時，講的是事物運動守則和排列順序，表現(xiàn)為一種相對靜止?fàn)顟B(tài);作動詞時，講的是為達到某種狀態(tài)而進行的運動過程，這種過程因不同的要求而有不同的程序，比如按時間的先后(先來后到)或按年齡的大小(尊老愛幼)或按緊急的程度(輕重緩急)或按數(shù)量的要求(大小多少)等依次排列的工作或運動步驟。

　　在大千世界里，不論是自然的運動、社會的運動，還是人類的思維運動，無處不存在著程序。可以說，人們的一切努力和奮斗都在尋求一種適應(yīng)自然、社會和人的思維運動的程序;一切成功者的表現(xiàn)都在于不斷地克服來自自身和外部的干擾或破壞，調(diào)適各種程序，使之系統(tǒng)運動，趨于一種整體上的和諧完美[2]。在依法治國的改革進程中，要著重加強制度建設(shè)，特別是程序化的建設(shè)，是新時代建設(shè)和諧社會實現(xiàn)中國夢的一個新課題，一項新任務(wù)。

　　2002年11月8日，在黨的十六大報告中，第一次使用“建設(shè)社會主義政治文明”的提法，并特別強調(diào)“要著重加強制度建設(shè)，實現(xiàn)社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化。”黨的十八屆四中全會強調(diào)“制度化、規(guī)范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障。”四中全會《決定》中對于“健全依法決策機制”提出：“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。”這些程序的設(shè)置，保障了行政決策文件出臺的科學(xué)性和法規(guī)性。但是，要真正讓每一個環(huán)節(jié)落到實處，還需要對這些上位法定程序作出更加具體可行的下位操作程序(也稱保障程序)，如“基層代表座談會”就是“公眾參與”的一個重要組成，為保證其高效有序就需要設(shè)置科學(xué)有效的保障程序。黨的十九大報告進一步提出要“形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”。

　　為保證“基層代表座談會”制度化、常態(tài)化，提高會議效率，需要把握以下幾點：其一，選好代表。代表人選擇的優(yōu)劣強弱直接關(guān)系到會議成效。此次湖南舉行的座談會，雖然只請了10位代表，但卻是經(jīng)過精心挑選的，他們最大程度地代表多方面的利益和意見，保證會議能在有限時間里聽到更多更好的民聲。那么，如何選出優(yōu)秀的基層代表呢?有關(guān)部門可經(jīng)常在轄區(qū)單位舉辦一些類似出謀劃策、集思廣益的座談會、演講會，讓基層代表在這一過程中得到鍛練。同時，也要時常關(guān)注媒體的相關(guān)報道，便于從中篩選出適宜參加不同主題座談會議的代表人選。

　　其二，互動交流。座談會是說和聽的統(tǒng)一，只有說，沒人聽或聽的人心不在焉，這樣的會議不但沒有什么成效，反而是對代表主人公身份的褻瀆，與會議的宗旨是背道而馳的。如何做到互動交流，一是表現(xiàn)在會上真誠傾聽(傾聽是一項任務(wù)，也是一門學(xué)問)，對會議涉及的內(nèi)容作深入細致的功課準(zhǔn)備，只有這樣才能即刻和適時回答代表的意見和建議;二是表現(xiàn)在會下通過互聯(lián)網(wǎng)了解會議主題所涉及的相關(guān)情況，做到參會時心中有數(shù)。如此次在湖南召開的基層代表座談會中，習(xí)近平同志一到湖南就參觀了三位女紅軍戰(zhàn)士在汝城縣沙洲村留下“半條被子”給老鄉(xiāng)的紀念館，并將這個故事帶到會上與代表們共享，融洽了會議氣氛，深化了會議主題。

　　其三，反饋意見。參加座談會，雖然是代表們暢所欲言給領(lǐng)導(dǎo)提意見和建議，但代表們還是希望自己的發(fā)言能夠收到回復(fù)，甚至能得到解決。互聯(lián)網(wǎng)時代，運用網(wǎng)絡(luò)互動平臺來接受網(wǎng)民的意見和建議的方式已是普遍現(xiàn)象，但是能夠得到平臺有效回復(fù)的卻很少，有的回復(fù)是“通用版本”，有的則是“無可奉告”。信息社會講究系統(tǒng)的溝通與反饋，這既是信息技術(shù)的要求，更是誠信政府取信于民的需要。在這次湖南舉行的基層代表座談會上，習(xí)近平同志就與代表交流了他經(jīng)常關(guān)注和收到群眾來信的事情，對于會上代表們提出的意見和建議，他要求“十四五”規(guī)劃編制工作組對這些問題作出積極回應(yīng)。

　　其四，總結(jié)鼓勁。基層代表座談會，既是信息的交流會，更是行動的鼓動會。平時，大家很少能見到上級特別是高層領(lǐng)導(dǎo)，座談會上參加會議的代表們除了想表達意愿外，還希望從領(lǐng)導(dǎo)那里獲得走向幸福明天的鼓勁信息。參會領(lǐng)導(dǎo)要結(jié)合當(dāng)時當(dāng)?shù)氐那闆r介紹一些新政策新舉措，并通過會議向全體與會者和社會發(fā)布擼起袖子加油干的鼓舞號令。習(xí)近平同志在座談會上講的四點意見就是對參會代表和全國人民最大的鼓舞。另外，會議結(jié)束時要對會議情況進行總結(jié)，留存相關(guān)文件以備后用。

　　“基層代表座談會”是“公眾參與”的一種形式，我們在做好它的同時也要兼顧其他。一個國家、一個地區(qū)的重大事務(wù)，當(dāng)然需要更多的人參與，集思廣益、擇善而從總是好事。但是，社會治理、管理事務(wù)是需要分層次、分專業(yè)的，很多事情并不是憑人多士氣高就能辦得好的。如關(guān)于發(fā)射衛(wèi)星、制造航母、西部開發(fā)、南水北調(diào)等專業(yè)性很強的事情只能依靠各方面的專家反復(fù)研究討論，政府才能作出最終決定。而對老百姓熟悉的類似就業(yè)、醫(yī)療、住房、教育、物業(yè)管理、養(yǎng)老保險、社會治安等方面的問題，認真聽聽代表們的意見，或許更有成效。

　　黨的十八屆四中全會《決定》中還提出將“集體討論決定”確定為重大行政決策法定程序。為此，有必要對“集體討論決定”這一法定程序設(shè)置科學(xué)有效的保障程序，大體包括以下幾方面內(nèi)容：

　　一是將決策討論件提前送達討論者手中。這里強調(diào)的是時間程序：事物都是在一定的時間和空間中運動的，沒有時間的保證，再好的愿望也只可能是一句空話。譬如參加一個會議，到了會場才看到需要討論決定的材料，那么大家的臨時發(fā)揮就很難保證對所需討論問題的科學(xué)全面認識，這樣的決策雖經(jīng)“討論”，但它的科學(xué)性是會受到影響的。

　　二是應(yīng)有兩個以上可供討論或有不同意見的決策方案。這里說的是空間上的程序：在紛繁復(fù)雜的世界里，特別是在當(dāng)今大數(shù)據(jù)時代，多元化、多樣化是一個重要特征。在討論重大行政決策文件時，只有一個版本供討論，充其量只能是小改小革，雖然有一定的作用，但不能從根本上保證其科學(xué)性。行政決策就是要在不同意見中比較選擇。在提供多個或不同意見方案時，可發(fā)表主持方的意見，這樣既保證了方案的多樣性和可選擇性，也體現(xiàn)了主持方的意見，使討論更加集中更有成效。

　　三是對特殊領(lǐng)域或?qū)I(yè)的問題，擬請相關(guān)專家到會解讀。這里講的是人員選擇的程序問題。如在一些會議中我們經(jīng)常可以聽到，請參會者“各抒己見、暢所欲言”的話。在很多情況下，這種看似民主的提倡其實是不科學(xué)的。規(guī)范性文件，涉及的領(lǐng)域和問題，不是每一個教授或?qū)＜叶加邪l(fā)言權(quán)的，如果主持人所請的參會者不是該方面的專家，而他們又很踴躍地“暢所欲言”，那么是得不到真正好效果的，有時還可能弄巧成拙。研究什么樣的問題請什么樣的專家(可根據(jù)情況適當(dāng)放寬人選)，這是保證討論會科學(xué)高效的又一個程序。

　　四是記載參與討論者的不同意見，以便事后依據(jù)檔案資料追究責(zé)任或獎勵。以證據(jù)說話，實事求是，這樣才能保證決策文件制定的科學(xué)性和參與討論決定的領(lǐng)導(dǎo)者、與會者職責(zé)的嚴謹性。隨著依法治國理念的深入，為官者要有所為，在一些決策事件的處理中，不僅要追究在任者職責(zé)，還要對已經(jīng)離職、卸任者實施終身追究制。同時，對在決策文件中起到良好效果、發(fā)揮積極作用的參會人員，也要給予表彰和獎勵、業(yè)績考核和職務(wù)晉升，這些都是需要有原始記錄為證的。

　　五是設(shè)立監(jiān)督反饋機制，隨時調(diào)整和修改決策。事物都是在運動中發(fā)展變化的，不可能有任何一項決策文件放之四海而永遠正確。只有設(shè)立及時通暢的監(jiān)督反饋機制，讓討論者不斷聽到、看到?jīng)Q定文件的實施情況，才能保證日后的討論更加有的放矢、步步深入、日趨完善[3]。黨的十八屆四中全會《決定》中關(guān)于“健全依法決策機制”中提出，“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”，其目的就是為了“確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確”。為此，在今后的決策實踐中，我們既要堅守法定程序，同時也要加強保障程序的設(shè)置，只有這樣才能讓中央的決策舉措更加科學(xué)有效地落實到位。

　　[參考文獻]

　　[1] 趙振宇.保障人民參與國家和社會治理[N].人民日報，2020-01-15.

　　[2] 趙振宇.程序的監(jiān)督與監(jiān)督的程序[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2008.

　　[3] 趙振宇.為“集體討論決定”設(shè)置科學(xué)程序[N].學(xué)習(xí)時報，2015-06-08.