政府應(yīng)急響應(yīng)策略研究

　　摘 要：忠實(shí)性響應(yīng)中央的疫情防控部署是抗疫決勝的關(guān)鍵。新冠肺炎疫情防控全方位檢驗(yàn)了國(guó)家應(yīng)急響應(yīng)能力，并為地方政府應(yīng)急響應(yīng)策略的研究提供了寶貴實(shí)踐。文章構(gòu)建了地方政府應(yīng)急響應(yīng)策略的分析框架，遵循“應(yīng)急策略—事態(tài)變化—事件結(jié)果”的演化邏輯，對(duì)地方政府的防疫效果展開事件過(guò)程的分析。研究發(fā)現(xiàn)，政府應(yīng)急響應(yīng)策略可以根據(jù)“指令清晰度—執(zhí)行難度系數(shù)”兩個(gè)維度歸納出忠實(shí)性響應(yīng)、政治性響應(yīng)、選擇性響應(yīng)和備案性響應(yīng)四種響應(yīng)策略。文章認(rèn)為可通過(guò)提升指令清晰度、降低執(zhí)行難度系數(shù)來(lái)推動(dòng)地方政府忠實(shí)響應(yīng)中央的應(yīng)急管理方案，提升應(yīng)急管理能力，推動(dòng)國(guó)家應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化。

　　本文源自汪慶浩; 羅建章， 安徽行政學(xué)院學(xué)報(bào) 發(fā)表時(shí)間：2021-06-08

　　關(guān)鍵詞：突發(fā)公共衛(wèi)生事件;應(yīng)急響應(yīng);新冠肺炎疫情;模糊—沖突模型

　　從2003年“非典”疫情防控到2020年的新冠肺炎疫情防控，中國(guó)應(yīng)急管理體系在不斷健全與完善[1-2]。2020 年初暴發(fā)的新冠肺炎疫情是新中國(guó)成立以來(lái)遇到的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。在這場(chǎng)疫情防控阻擊戰(zhàn)中中國(guó)取得了令世人矚目的重大成果。常言道，“一分部署、九分落實(shí)”，疫情防控的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)不僅為全球疫情防控貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧，也為地方政府的應(yīng)急響應(yīng)策略研究，提供了寶貴的實(shí)踐。本文通過(guò)構(gòu)建“指令清晰度—執(zhí)行難度系數(shù)”分析框架，對(duì)地方政府應(yīng)急響應(yīng)效果展開分析，并基于央地互動(dòng)的視角，總結(jié)疫情防控的應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)，為推動(dòng)應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化提供思路。

　　一、文獻(xiàn)回顧

　　現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)呼喚應(yīng)急管理研究。20 世紀(jì) 60年代末期起，應(yīng)急管理成為組織理論的熱點(diǎn)研究命題[3]。由于急劇的社會(huì)變遷帶來(lái)了環(huán)境的不確定性，應(yīng)急管理成為應(yīng)對(duì)公共事件的現(xiàn)代性風(fēng)險(xiǎn)[4-5]和現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)[6]的主要手段，并隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而進(jìn)一步“機(jī)制化”。因此，應(yīng)急管理作為公共事件暴發(fā)的響應(yīng)機(jī)制，從根本上反映了人類環(huán)境治理及其可持續(xù)性失敗的顯露[7]。在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，突發(fā)性、偶然性事件不斷增多，且呈現(xiàn)出常態(tài)化趨勢(shì)，諸如自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件等都會(huì)給國(guó)家和社會(huì)的公共治理帶來(lái)巨大的挑戰(zhàn)。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、突發(fā)事件、公共危機(jī)三者之間存在緊密的邏輯關(guān)系。突發(fā)事件根源于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致公共危機(jī)，公共突發(fā)事件是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與公共危機(jī)之間的潛在因果關(guān)系的顯化[8]。為有效應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件、妥善預(yù)防和處理公共危機(jī)，社會(huì)各界對(duì)應(yīng)急管理的研究開始給予了更多的關(guān)注。

　　提升政府應(yīng)急管理效能是治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。應(yīng)急管理屬于公共安全服務(wù)的范疇，使得政府承擔(dān)著公共事件首要責(zé)任[9]。在突發(fā)公共事件中，政府的角色作為應(yīng)急管理主導(dǎo)者、風(fēng)險(xiǎn)溝通者、資源協(xié)調(diào)者和創(chuàng)新促進(jìn)者在突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理中發(fā)揮著重要作用[10]。政府科層制的統(tǒng)一指揮體系，為相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)治理提供了基礎(chǔ)性的制度保障[11]。如《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》確立了“分級(jí)響應(yīng)”制度，中央、省、市、縣四級(jí)政府分別負(fù)責(zé)四個(gè)等級(jí)的應(yīng)急管理。然而，政府內(nèi)部不同部門在應(yīng)急響應(yīng)策略的選擇上很大程度上取決于其內(nèi)在府際關(guān)系邏輯背后的支配性要素[9]。現(xiàn)有研究對(duì)突發(fā)公共事件觸發(fā)政府應(yīng)急管理存在兩種理論解釋。其一是最為主流的焦點(diǎn)事件觸發(fā)機(jī)制，由于媒介關(guān)注度和事件危害性觸發(fā)了政府的應(yīng)急管理[2，10-11];其二是政策窗口的觸發(fā)機(jī)制，即在公共突發(fā)事件下，政策企業(yè)家(Poli? cy Entrepreneur，通常指那些通過(guò)組織、運(yùn)用集體力量來(lái)改變現(xiàn)有公共資源分配方式的人)通過(guò)公共事件促成政府行為的發(fā)生[9]。此外，由于在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的參與主體擴(kuò)展，進(jìn)一步使得應(yīng)急管理策略的行動(dòng)機(jī)制變得多元化。各主體之間因?yàn)榇嬖谛畔⒉粚?duì)稱、多范疇性等問(wèn)題，在應(yīng)急策略的選擇上會(huì)產(chǎn)生多輪的博弈[12]。應(yīng)急管理工作中存在的應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施與資源管理分散化、救援人力碎片化、管理機(jī)構(gòu)冗雜化和政策機(jī)制粗放化等問(wèn)題，阻礙著我國(guó)應(yīng)急響應(yīng)和管理效率的提升[13]。方銘勇(2016)基于對(duì)安徽省縣級(jí)政府應(yīng)急管理體系的調(diào)查，全面調(diào)研了62個(gè)縣應(yīng)急管理工作人員，通過(guò)整理、分析座談?dòng)涗洠l(fā)現(xiàn)縣級(jí)政府應(yīng)急管理體系建設(shè)普遍存在體制問(wèn)題，機(jī)制問(wèn)題，應(yīng)急裝備、物資、資金保障問(wèn)題，應(yīng)急管理人員自身問(wèn)題等四個(gè)方面挑戰(zhàn)[14]。因此，構(gòu)建中國(guó)情境下的政府應(yīng)急管理策略的分析框架，分析相應(yīng)策略背后的支配性要素，對(duì)于提升應(yīng)急管理水平、促進(jìn)危機(jī)治理現(xiàn)代化具有重要意義。

　　忠實(shí)性響應(yīng)是發(fā)揮應(yīng)急管理效能的關(guān)鍵。“一案三制”(指突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急機(jī)制、應(yīng)急體制和應(yīng)急法制)的核心框架全面推動(dòng)了我國(guó)應(yīng)急管理體系的建設(shè)，但嚴(yán)峻的公共安全形勢(shì)和變化的公共治理體系對(duì)應(yīng)急管理提出了新的挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)為應(yīng)急預(yù)案的實(shí)用性、《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的操作性及應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性三個(gè)方面[15]。唐皇鳳、吳瑞(2020)從整體性視角研究疫情治理發(fā)現(xiàn)，雖然“黨政主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公民參與”格局發(fā)揮了制度優(yōu)勢(shì)，但也反映了常態(tài)化管理體系不少問(wèn)題，主要體現(xiàn)在上下級(jí)的聯(lián)動(dòng)性和平級(jí)之間的協(xié)同性上[16]。歐陽(yáng)火亮(2021)從國(guó)家和個(gè)人(社會(huì))兩個(gè)視角出發(fā)，認(rèn)為構(gòu)建疫情中“自下而上”的聯(lián)防機(jī)制和“自上而下” 的回應(yīng)機(jī)制，就能夠有效建立起“國(guó)家—個(gè)人”之間的互信關(guān)系，從而破解疫情防控中的治理難題[17]。此外，公共衛(wèi)生事件可以分為初始期、發(fā)展期、調(diào)整期、成熟期四個(gè)階段，實(shí)現(xiàn)由“應(yīng)急管理” 到“應(yīng)急治理”的轉(zhuǎn)變，需要完善“上下聯(lián)動(dòng)，多向互動(dòng)”的應(yīng)急處置機(jī)制[18]，形成以“聯(lián)防聯(lián)控”和 “專業(yè)防治”為主體的新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)體系，建立健全新發(fā)傳染病防控專項(xiàng)預(yù)案，推動(dòng)新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)縱向與橫向府際關(guān)系變革是完善應(yīng)急管理體系的未來(lái)方向[19]。

　　綜上，在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，推動(dòng)地方政府忠實(shí)性響應(yīng)中央的應(yīng)急管理方案，對(duì)完善應(yīng)急管理體系、將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能具有關(guān)鍵作用。本文將依據(jù)“指令清晰度—執(zhí)行難度系數(shù)”兩個(gè)維度建立地方政府應(yīng)急響應(yīng)策略的分析框架，遵循“應(yīng)急策略—事態(tài)變化—事件結(jié)果”的演化邏輯，對(duì)新冠肺炎疫情的典型事件過(guò)程展開分析。

　　二、研究框架

　　(一)分析框架

　　Matland(1995)的“模糊—沖突”模型對(duì)政策執(zhí)行效果的分析具有強(qiáng)大的解釋力，而政策執(zhí)行方式背后起決定性作用的正是支配性要素，因此，本文將這一模型引入應(yīng)急響應(yīng)策略的分析中[20]。結(jié)合中國(guó)在抗擊疫情的央地互動(dòng)過(guò)程，本文通過(guò)構(gòu)建“指令清晰度—執(zhí)行難度系數(shù)”的分析框架，將政府采取的應(yīng)急響應(yīng)策略分為“指令模糊性低 —執(zhí)行難度系數(shù)低”“指令模糊性低—執(zhí)行難度系數(shù)高”“指令模糊性高—執(zhí)行難度系數(shù)低”和“指令模糊性高—執(zhí)行難度系數(shù)高”四種類型，分別對(duì)應(yīng)政治性響應(yīng)、忠實(shí)性響應(yīng)、選擇性響應(yīng)、備案性響應(yīng)四種響應(yīng)方式。

　　(二)應(yīng)急管理策略的指令清晰度和執(zhí)行難度系數(shù)分析

　　基于“模糊—沖突”模型分析框架，結(jié)合我國(guó)抗疫過(guò)程中的決策部署，需要對(duì)其目標(biāo)與手段的模糊性和沖突性進(jìn)行分析。

　　1.指令清晰度(模糊—清晰)分析

　　(1)目標(biāo)模糊的應(yīng)急指令。2020年1月7日中央和湖北省政府都對(duì)疫情防控作出了要求，但對(duì)具體預(yù)警和上報(bào)信息的內(nèi)容和方式未作出強(qiáng)制性和規(guī)范化的要求，體現(xiàn)出一定的模糊性，給地方政府應(yīng)急響應(yīng)行動(dòng)留有較大的自由量裁空間。

　　之后，中央部署有序開展復(fù)工復(fù)產(chǎn)，但是對(duì)于哪些地方要開始復(fù)工復(fù)產(chǎn)、多大程度復(fù)工復(fù)產(chǎn)未作出具體要求，要求各地根據(jù)當(dāng)?shù)氐囊咔榍闆r，逐步恢復(fù)其正常的生產(chǎn)生活秩序，這為各地方政府因地制宜實(shí)現(xiàn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)提供了有力的保障。

　　(2)手段清晰的應(yīng)急方案。2020年1月22日，中央明確要求湖北省實(shí)施全面嚴(yán)格管控，應(yīng)急方案的具體實(shí)施手段是通過(guò)控制整個(gè)湖北，特別是武漢的人員流動(dòng)，阻止疫情的進(jìn)一步擴(kuò)散;實(shí)施 “四類人員”(確診患者、疑似患者、發(fā)熱患者、確診患者的密切接觸者)分類集中管理措施，真正做到應(yīng)收盡收、不漏一人。地方政府忠實(shí)響應(yīng)中央部署，是抗擊疫情至關(guān)重要的一步。從應(yīng)急管理方案不難看出，中央對(duì)地方政府采取的應(yīng)急手段是清晰的、具體的。因此，各地方政府開始采取“封城”措施來(lái)達(dá)到減緩人員流動(dòng)的目的，以此來(lái)響應(yīng)中央的應(yīng)急部署。

　　在后期，應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)管理制度不斷完善，國(guó)家疾控中心通過(guò)疫情預(yù)警發(fā)布的方式，首要強(qiáng)調(diào)做好疫情的嚴(yán)防嚴(yán)控，同時(shí)，地方政府需按社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)采取相應(yīng)的管理手段，體現(xiàn)了國(guó)家應(yīng)急響應(yīng)管理體系的完善。

　　2.執(zhí)行難度系數(shù)(困難—容易)分析

　　(1)應(yīng)急策略目標(biāo)的執(zhí)行存在難易之分。疫情初期適逢春節(jié)，幾乎無(wú)任何準(zhǔn)備的“封城”是非常突然且艱難的一件事情，政府在響應(yīng)部署時(shí)也是存在較大的難度的。此外，早期對(duì)于“四類人員”要求“應(yīng)收盡收”，面臨著醫(yī)療資源嚴(yán)重不足困難，包括醫(yī)院、醫(yī)護(hù)人員、醫(yī)療物資等在內(nèi)的醫(yī)療資源的缺乏與感染和疑似病例人數(shù)太多，導(dǎo)致醫(yī)療系統(tǒng)陷入了供不應(yīng)求的困境，存在較大的執(zhí)行難度。在“對(duì)外防輸入、對(duì)內(nèi)防反復(fù)”的后期，疫情防控的常態(tài)化帶來(lái)了城鄉(xiāng)無(wú)接觸經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)格化防控的變化，應(yīng)急響應(yīng)體系的完善大幅度降低了地方政府的執(zhí)行難度。也為后續(xù)的復(fù)工復(fù)產(chǎn)工作，積累了應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)。

　　(2)應(yīng)急策略手段的沖突性分析。通過(guò)對(duì)于中央應(yīng)急管理策略的目標(biāo)的模糊性和地方政府執(zhí)行的難易度分析(見表2)，在模糊—沖突的分析框架下，根據(jù)模糊性和沖突性的不同，可知地方政府會(huì)采取備案性響應(yīng)、政治性響應(yīng)、選擇性響應(yīng)和忠實(shí)性響應(yīng)來(lái)執(zhí)行中央部署的應(yīng)急管理策略。

　　三、案例分析

　　(一)案例選擇

　　“非典”與“新冠肺炎疫情”是倒逼我國(guó)公共衛(wèi)生系統(tǒng)改革的兩個(gè)重大事件。但與“非典”推動(dòng)了公共衛(wèi)生體系重構(gòu)相比較，“一案三制”的進(jìn)一步成熟，“新冠肺炎疫情”將推動(dòng)公共衛(wèi)生治理現(xiàn)代化和地方政府應(yīng)急管理改革。基于案例的代表性原則，本文選取新冠肺炎疫情作為案例，研究政府的應(yīng)急響應(yīng)策略，總結(jié)抗疫決勝的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，為中國(guó)和世界未來(lái)應(yīng)對(duì)重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件提供重要的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

　　(二)事件過(guò)程分析

　　本文通過(guò)“指令清晰度—執(zhí)行難度系數(shù)”分析框架對(duì)整個(gè)抗疫過(guò)程中的典型事件展開分析。可以看到，地方政府的應(yīng)急管理策略的情境分為以下四種：低模糊—低沖突、低模糊—高沖突、高模糊—低沖突、高模糊—高沖突(具體見表3所列)。

　　1.預(yù)警階段的備案性響應(yīng)

　　突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防階段主要包括預(yù)案和預(yù)警在內(nèi)的準(zhǔn)備工作，是應(yīng)急管理的重要先導(dǎo)，地方政府做好應(yīng)急預(yù)案和預(yù)防對(duì)于應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有重要意義。

　　備案性響應(yīng)是疫情暴發(fā)前期的主要應(yīng)急方案。在四次關(guān)鍵預(yù)警時(shí)機(jī)采取了備案性響應(yīng)，即選取既有的應(yīng)急預(yù)案來(lái)應(yīng)對(duì)突發(fā)衛(wèi)生事件。第一次是在 2019 年 12 月 27 日，湖北省中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院向江漢區(qū)疾控中心上報(bào)，不明原因肺炎病例;第二次是在 2019 年 12 月 31 日，國(guó)家衛(wèi)健委派出工作組、專家組趕赴武漢市，指導(dǎo)做好疫情處置工作，開展現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，當(dāng)日武漢衛(wèi)健委根據(jù)國(guó)家疾控中心的事件披露條例，發(fā)布《關(guān)于當(dāng)前我市肺炎疫情的情況通報(bào)》;第三次是在 2020 年 1 月 8 日，國(guó)家衛(wèi)健委專家確認(rèn)新型冠狀病毒為疫情病原，啟動(dòng)“一案三制”工作;第四次是 2020 年 1 月 12 日，衛(wèi)健委首次發(fā)布《關(guān)于新型冠狀病毒感染的肺炎情況通報(bào)》，通報(bào)了累計(jì)病例、新增病例、治愈病例、死亡病例等信息，“一案三制”正式啟動(dòng)，應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急機(jī)制、應(yīng)急體制和應(yīng)急法制隨即建立。

　　小結(jié)1：備案性響應(yīng)是由于指令模糊和目標(biāo)模糊所導(dǎo)致，其背后的支配性要素是既定的應(yīng)急備案。在“一案三制”的框架下，疫情初期暫無(wú)特定的方案處理突如其來(lái)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，因而預(yù)警期間的信息公布和上報(bào)方面，地方政府采取的是一種備案性響應(yīng)的策略，即采取既定的公共衛(wèi)生預(yù)警方案來(lái)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。

　　2.響應(yīng)階段的政治性響應(yīng)

　　重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)急的響應(yīng)階段對(duì)于整個(gè)疫情的控制至關(guān)重要，是戰(zhàn)“疫”能夠取得勝利至關(guān)重要的一環(huán)。而突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的領(lǐng)導(dǎo)方式從 “間接領(lǐng)導(dǎo)”轉(zhuǎn)為“直接領(lǐng)導(dǎo)”的政治執(zhí)行是關(guān)鍵。

　　“封城”決策就是政治性響應(yīng)的典型案例。 2020年1月22日，為響應(yīng)中央對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎疫情做出的重要指示，湖北啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)，并于23日對(duì)武漢這個(gè)人口過(guò)千萬(wàn)的城市進(jìn)行“封城”，禁止所有人員的流動(dòng)。繼武漢之后，全國(guó)許多地方也都采取了“封城”“封村”“封社區(qū)”的措施。這也是對(duì)“把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，堅(jiān)決遏制疫情蔓延勢(shì)頭”中央號(hào)召的政治性響應(yīng)。正如習(xí)近平同志在全國(guó)抗擊新冠肺炎疫情表彰大會(huì)上所說(shuō)：“作出這一決策，需要巨大的政治勇氣，需要果敢的歷史擔(dān)當(dāng)。為了保護(hù)人民生命安全，我們什么都可以豁得出來(lái)!”[22]

　　小結(jié)2：政治性響應(yīng)是由指令清晰但目標(biāo)沖突所導(dǎo)致，其背后的支配性要素是政府的權(quán)威性。在中央的絕對(duì)權(quán)威下，政治性響應(yīng)將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為應(yīng)急管理治理效能，控制了疫情擴(kuò)散的速度和范圍，使得病毒的傳播沒有走向不可控，為我國(guó)能夠快速有效控制疫情提供了可能。

　　3.處置階段的忠實(shí)性響應(yīng)

　　忠實(shí)性響應(yīng)中央的疫情防控部署是抗疫決勝的關(guān)鍵。處置階段是應(yīng)急管理的關(guān)鍵一環(huán)，處置的方式和能力直接決定著抗疫的走向和成效。

　　疫情暴發(fā)最嚴(yán)重期間，感染人數(shù)以每日幾千人的數(shù)量增加，疫情重災(zāi)區(qū)地方醫(yī)療系統(tǒng)陷入了醫(yī)療資源“供不應(yīng)求”的困境。處于“超負(fù)荷”狀態(tài)的地方醫(yī)療系統(tǒng)，收置不了如此多的病人，無(wú)法做到中央的“應(yīng)收盡收”的要求。這時(shí)我國(guó)集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來(lái)了，全國(guó)各地支援湖北。中央制定了“一省包一市”的方案，以“全國(guó)一盤棋”的方式統(tǒng)籌全國(guó)抗疫。抗疫期間，中央先后組織各省區(qū)市和新疆建設(shè)兵團(tuán)、軍隊(duì)等調(diào)派 346 支國(guó)家醫(yī)療隊(duì)、4.26萬(wàn)名醫(yī)護(hù)人員到湖北一線幫助抗疫。許多工程隊(duì)奔赴湖北，4萬(wàn)名建設(shè)者用了10天和12天的時(shí)間建成了火神山醫(yī)院和雷神山醫(yī)院，10多天建成16座方艙醫(yī)院并投入使用，中國(guó)速度和中國(guó)力量讓世界為之驚嘆。在得到中央以及其他各省(市)的支援后，包括武漢在內(nèi)的湖北其他各市的情況出現(xiàn)了明顯的好轉(zhuǎn)，有足夠的醫(yī)療資源來(lái)接收感染者和疑似感染者，能夠忠實(shí)地執(zhí)行中央“應(yīng)收盡收”的要求。

　　小結(jié)3：忠實(shí)性響應(yīng)由指令清晰和執(zhí)行難度低所決定，其背后的支配性要素是央地互動(dòng)的資源動(dòng)員能力。黨政一體的資源動(dòng)員能力，促使了處置階段行政性的順從響應(yīng)，比如，采取了感染人員和疑似感染人員“應(yīng)收盡收”的策略，使病患能夠得到更好的治療和照顧，有效降低了感染死亡率和病毒傳播速度。

　　4.恢復(fù)階段的選擇性響應(yīng)

　　經(jīng)過(guò)了將近兩個(gè)月的艱難抗疫，疫情開始出現(xiàn)好轉(zhuǎn)。中央于2月23日開始統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作部署，要求企業(yè)開始有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)，并提出了八點(diǎn)要求，對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)科學(xué)防疫和有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)提出明確要求。各地方都積極響應(yīng)，表示要加快本地企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)。廣東省于2月24日率先將一級(jí)響應(yīng)調(diào)整為二級(jí)響應(yīng)，其他省份根據(jù)省內(nèi)疫情的發(fā)展情況，也適時(shí)將一級(jí)響應(yīng)降為二級(jí)響應(yīng)，出臺(tái)了一系列的政策措施來(lái)支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)。不過(guò)，很多地區(qū)開始逐步放開的同時(shí)，部分疫情風(fēng)險(xiǎn)還是較高的地區(qū)依然十分警惕不放松，比如湖北、北京、黑龍江等地，疫情風(fēng)險(xiǎn)較高，采取的措施也不同于其他疫情風(fēng)險(xiǎn)較低的省份。隨著疫情的進(jìn)一步好轉(zhuǎn)，湖北等地疫情風(fēng)險(xiǎn)得到了有效的控制，也陸續(xù)開始復(fù)工復(fù)產(chǎn)。復(fù)工復(fù)產(chǎn)的整個(gè)過(guò)程充分體現(xiàn)了各地政府科學(xué)判斷和自主決策，使得全國(guó)范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開始有條不紊地恢復(fù)。

　　小結(jié)4：選擇性響應(yīng)由指令模糊和目標(biāo)的低沖突所導(dǎo)致，其背后的支配性要素是地方?jīng)Q策的自主性。“因地施策”的選擇性響應(yīng)策略，一定程度上有助于防止“一刀切”帶來(lái)的弊端，也有助于疫情防控期間的防疫措施執(zhí)行和后疫情時(shí)期的復(fù)工復(fù)產(chǎn)恢復(fù)經(jīng)濟(jì)和復(fù)學(xué)復(fù)課。

　　四、結(jié)論與討論

　　“一分部署，九分落實(shí)。”在中央正確的決策部署下，地方政府如何有效響應(yīng)是檢驗(yàn)國(guó)家應(yīng)急響應(yīng)能力、影響疫情防控結(jié)果的關(guān)鍵。本文研究發(fā)現(xiàn)，在抗擊疫情的預(yù)防、響應(yīng)、處置及恢復(fù)四個(gè)階段，中央的部署存在模糊性的高低不同，地方政府的響應(yīng)策略也存在執(zhí)行的難易之分。通過(guò)“指令清晰度—執(zhí)行難度系數(shù)”兩個(gè)維度歸納出忠實(shí)性響應(yīng)、政治性響應(yīng)、選擇性響應(yīng)和備案性響應(yīng)四種響應(yīng)策略。因此可通過(guò)提升指令清晰度、降低執(zhí)行難度系數(shù)來(lái)推動(dòng)地方政府忠實(shí)響應(yīng)中央的應(yīng)急管理方案。

　　完善新時(shí)代的應(yīng)急管理體系，推動(dòng)應(yīng)急管理方案的忠實(shí)響應(yīng)。首先，要破除一元管理格局，建立公眾、社會(huì)與市場(chǎng)參與機(jī)制，完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，是構(gòu)建現(xiàn)代化應(yīng)急管理體系的客觀要求。其次，要完善應(yīng)急預(yù)案分類體系，包括突發(fā)事件類別、預(yù)案啟動(dòng)程序、應(yīng)急響應(yīng)程序和恢復(fù)程序，明確各級(jí)地方政府以及各類職能部門的責(zé)任，降低部署的模糊性和應(yīng)急目標(biāo)的執(zhí)行難度。再次，要從當(dāng)前側(cè)重對(duì)突發(fā)事件的管理到對(duì)事件和風(fēng)險(xiǎn)并重的管理，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理工作從事后被動(dòng)型到事前主動(dòng)型的積極轉(zhuǎn)變，注重風(fēng)險(xiǎn)管理，推動(dòng)應(yīng)急管理“關(guān)口前移”，從根本上克服“重處置，輕預(yù)防”的傾向。最后，要進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案管理、疏通信息溝通機(jī)制、明晰行政問(wèn)責(zé)機(jī)制等，在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)部署臨危不亂、信息溝通順暢和行政權(quán)責(zé)清晰。