以應(yīng)急演練常態(tài)化推動(dòng)基層應(yīng)急能力建設(shè)

　　國(guó)家治理效能得到新提升是“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)之一。具體內(nèi)容包括，社會(huì)治理特別是基層治理水平明顯提高，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)體制機(jī)制不斷健全，突發(fā)公共事件應(yīng)急能力顯著增強(qiáng)，自然災(zāi)害防御水平明顯提升等。而應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，應(yīng)急管理的根本點(diǎn)、著力點(diǎn)又在于基層基礎(chǔ)。

　　本文源自北京市應(yīng)急管理局 翁大勇 北京市應(yīng)急管理科學(xué)技術(shù)研究院 劉耀峰， 中國(guó)應(yīng)急管理報(bào) 發(fā)表時(shí)間：2021-06-08

　　對(duì)于首善之區(qū)的北京來(lái)說(shuō)，“十四五”時(shí)期應(yīng)急管理工作就是要堅(jiān)決貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀，緊扣首都城市發(fā)展定位要求，狠抓基層應(yīng)急治理體系建設(shè)，通過(guò)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，確保首都城市運(yùn)行更加安全可靠、更有韌性。

　　提升基層應(yīng)急治理能力

　　基層組織作為城市的基本單元和政府安全應(yīng)急管理的末端，是應(yīng)對(duì)各類(lèi)突發(fā)事件的主體，是抵御各類(lèi)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的最前端，發(fā)揮著不可替代的基礎(chǔ)性作用。基層應(yīng)急管理能力是社會(huì)安全穩(wěn)定的基石。因此，必須精準(zhǔn)、深刻理解基層應(yīng)急治理的重要意義，要以首都安全為目標(biāo)提升基層應(yīng)急管理建設(shè)水平，以應(yīng)急預(yù)案演練為抓手，提升基層應(yīng)急治理能力。

　　提升基層應(yīng)急治理能力是以人民為中心的現(xiàn)實(shí)需要。首都作為特大型城市，是全國(guó)的政治中心，安全穩(wěn)定是第一要?jiǎng)?wù)。結(jié)構(gòu)決定功能，應(yīng)急工作的著眼點(diǎn)、出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)必須放在基層，必須關(guān)注人民，必須始終把保護(hù)人民生命安全擺在首位。加強(qiáng)首都應(yīng)急治理體系建設(shè)，必須關(guān)注基層應(yīng)急治理體系和應(yīng)急能力建設(shè)，筑牢人民防線(xiàn)，提前預(yù)防、及早發(fā)現(xiàn)、快速處置，把各類(lèi)隱患消除在萌芽狀態(tài)，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全，以基層應(yīng)急治理能力的有效提升維護(hù)首都政治安全穩(wěn)定。

　　提升基層應(yīng)急治理能力是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防控制的客觀需要。現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)多樣化，要充分用好風(fēng)險(xiǎn)防控的經(jīng)驗(yàn)，為新環(huán)境、新形勢(shì)下的應(yīng)急預(yù)案修訂提供充足的實(shí)踐依據(jù)。要發(fā)揮基層組織的重要作用，第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，第一時(shí)間排查風(fēng)險(xiǎn)隱患，第一時(shí)間做好應(yīng)急工作。基層應(yīng)急治理的關(guān)鍵點(diǎn)就在于“防”，著力于風(fēng)險(xiǎn)防控，有效防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)。

　　提升基層應(yīng)急治理能力是推進(jìn)社會(huì)治理的迫切需要。“十四五”時(shí)期，把社會(huì)治理，特別是基層治理放在突出位置是非常正確、非常必要的。對(duì)首都而言，基層應(yīng)急治理體系建設(shè)更加迫切。首都特大型城市功能定位和城市網(wǎng)格化、精細(xì)化、智能化管理的客觀要求，應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)必須向基層、向社區(qū)、向家庭延伸，應(yīng)急響應(yīng)要由原來(lái)的以小時(shí)計(jì)算，逐步向分、秒級(jí)轉(zhuǎn)變。突發(fā)事件應(yīng)急救援處置的根基在基層一線(xiàn)和現(xiàn)場(chǎng)人員，黃金時(shí)間內(nèi)的自救、互救，信息的及時(shí)報(bào)送，及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急響應(yīng)，快速的先期處置，這些基層行動(dòng)能夠?yàn)榫仍α俊⒕仍镔Y迅速到位，為后續(xù)救援行動(dòng)的快速有效展開(kāi)贏得時(shí)間、提供基層基礎(chǔ)支撐。換言之，基層應(yīng)急治理建設(shè)成效，對(duì)于首都應(yīng)急治理體系具有基礎(chǔ)性、決定性的重要意義。

　　加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案常態(tài)化演練

　　當(dāng)前，北京市總體應(yīng)急預(yù)案修訂工作正在快速推進(jìn)，為基層應(yīng)急治理體系重整重塑提供了契機(jī)。基層預(yù)案如何與市級(jí)、區(qū)級(jí)各專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案銜接、配套，如何實(shí)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案體系在基層的落地落實(shí)，是一個(gè)需要深入思考和系統(tǒng)研究的課題。應(yīng)急預(yù)案演練，作為檢驗(yàn)預(yù)案體系銜接、磨合應(yīng)急指揮體制機(jī)制、鍛煉應(yīng)急隊(duì)伍處置能力、宣傳普及應(yīng)急救援知識(shí)的重要形式和手段，對(duì)于構(gòu)建完善首都基層應(yīng)急治理體系具有強(qiáng)力的助推作用。

　　應(yīng)急預(yù)案演練是檢驗(yàn)基層預(yù)案體系的合理性、可行性、科學(xué)性的重要手段。基層預(yù)案往往沿襲上級(jí)預(yù)案的編制要求，上下一般粗或者照搬照抄，缺少對(duì)本地區(qū)、本部門(mén)、本領(lǐng)域主要安全風(fēng)險(xiǎn)的分析研判，更缺少對(duì)應(yīng)急需求(力量、物資、場(chǎng)所等)的定量分析，往往缺乏針對(duì)性和實(shí)操性。通過(guò)應(yīng)急預(yù)案演練的組織形式，可以動(dòng)員相關(guān)部門(mén)和處置力量，對(duì)應(yīng)急預(yù)案的真實(shí)性、科學(xué)性、合理性進(jìn)行檢驗(yàn)，對(duì)應(yīng)急響應(yīng)處置的要求進(jìn)行細(xì)化、優(yōu)化和深化，最終實(shí)現(xiàn)應(yīng)急演練與應(yīng)急預(yù)案的高度匹配，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案向應(yīng)急處置方案的轉(zhuǎn)化，持續(xù)推進(jìn)首都應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)在基層落地生根。

　　應(yīng)急預(yù)案演練可以為基層應(yīng)急治理體系建設(shè)提供生動(dòng)實(shí)踐。應(yīng)急預(yù)案往往是事故經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)積累，是各種涉及公共安全領(lǐng)域法律法規(guī)和制度在應(yīng)急處置方面的規(guī)范性文件，是對(duì)參與處置某類(lèi)突發(fā)事件各參與部門(mén)和處置力量職責(zé)任務(wù)的基本約定，是一種靜態(tài)的約定。而應(yīng)急預(yù)案演練是動(dòng)態(tài)的，在假定的場(chǎng)景下以某類(lèi)事件的發(fā)生、演變，把應(yīng)急預(yù)案中涉及部門(mén)的職責(zé)任務(wù)，以動(dòng)態(tài)的形式展現(xiàn)出來(lái)，并且在演練的籌劃、組織和實(shí)施過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急指揮體系、應(yīng)急預(yù)案體系、應(yīng)急隊(duì)伍和應(yīng)急裝備等在模擬現(xiàn)場(chǎng)的高度融合統(tǒng)一，從而形成應(yīng)急處置合力。應(yīng)急預(yù)案由“靜態(tài)”向應(yīng)急預(yù)案演練“動(dòng)態(tài)”轉(zhuǎn)換的過(guò)程，也是基層應(yīng)急治理體系由“虛”向“實(shí)”轉(zhuǎn)變的過(guò)程。首都基層應(yīng)急治理體系建設(shè)，內(nèi)容豐富，既涉及核心城區(qū)，也包括遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，安全風(fēng)險(xiǎn)隱患類(lèi)型多樣，客觀上要求有多樣化、個(gè)性化、針對(duì)性的應(yīng)對(duì)舉措和應(yīng)對(duì)能力，而應(yīng)急預(yù)案演練恰恰可以為基層應(yīng)急治理體系的構(gòu)建完善提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

　　應(yīng)急預(yù)案演練是推進(jìn)應(yīng)急預(yù)案體系向基層延伸的重要通道。基層應(yīng)急治理體系建設(shè)，需要回答和解決應(yīng)急誰(shuí)來(lái)干、干什么、怎么干和干得好的問(wèn)題，必然要求發(fā)揮應(yīng)急預(yù)案的統(tǒng)領(lǐng)作用，特別是要發(fā)揮應(yīng)急預(yù)案演練的平臺(tái)作用。從市級(jí)角度來(lái)看，急需完善和強(qiáng)化基層應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)，打通基層應(yīng)急治理的痛點(diǎn)、難點(diǎn)和堵點(diǎn)，始終牢牢把握首都安全發(fā)展和城市安全運(yùn)行的主動(dòng)權(quán)。應(yīng)急預(yù)案演練，就是打通應(yīng)急預(yù)案體系向基層延伸的重要抓手，演練就是把應(yīng)急預(yù)案的要求轉(zhuǎn)化為市級(jí)各部門(mén)聯(lián)動(dòng)、屬地“六必到”、基層干部靠前處置的實(shí)際動(dòng)作，通過(guò)演練提高參演參訓(xùn)人員的應(yīng)急知識(shí)、技能和實(shí)操能力，把基層應(yīng)急預(yù)案所規(guī)范的職責(zé)任務(wù)轉(zhuǎn)化為基層干部在突發(fā)事件面前的擔(dān)當(dāng)作為和行動(dòng)自覺(jué)，提升基層一線(xiàn)的應(yīng)急能力。

　　統(tǒng)籌推進(jìn)預(yù)案體系建設(shè)

　　首都地區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)多樣性和城市規(guī)劃控制要求，決定了基層應(yīng)急治理工作的復(fù)雜性、多樣性和區(qū)域治理的基本要求。常態(tài)化開(kāi)展基層應(yīng)急預(yù)案演練工作，需要在全市應(yīng)急管理體系建設(shè)和應(yīng)急預(yù)案修訂的過(guò)程中，做好整體設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)。

　　夯實(shí)應(yīng)急預(yù)案編制的基礎(chǔ)。核心區(qū)、其他中心城區(qū)、城市副中心和遠(yuǎn)郊區(qū)，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的安全風(fēng)險(xiǎn)隱患不盡相同，社區(qū)(村民)應(yīng)急治理的需求也不盡相同，需要深化安全風(fēng)險(xiǎn)隱患普查，建立臺(tái)賬，整合人口、基礎(chǔ)設(shè)施等其他數(shù)據(jù)資源，分析數(shù)據(jù)，建立基層應(yīng)急治理目標(biāo)任務(wù)并實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。在基層應(yīng)急治理數(shù)據(jù)有效整合基礎(chǔ)上，切分基層應(yīng)急治理共性與個(gè)性需求。比如，高層樓宇消防隱患、地下空間安全隱患、地鐵站大客流隱患等，對(duì)應(yīng)行業(yè)法規(guī)或相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，分設(shè)不同等級(jí)安全預(yù)警級(jí)別，通過(guò)大數(shù)據(jù)和城市智慧大腦等數(shù)字化技術(shù)平臺(tái)，對(duì)不同安全隱患點(diǎn)位目標(biāo)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和后臺(tái)數(shù)據(jù)分析，定期向各相關(guān)部門(mén)提交基層預(yù)警信息。

　　做好應(yīng)急預(yù)案演練的統(tǒng)籌規(guī)劃。堅(jiān)持系統(tǒng)思維，全市應(yīng)急預(yù)案演練“一盤(pán)棋”，從市應(yīng)急委的角度去統(tǒng)籌規(guī)劃、部署應(yīng)急預(yù)案演練工作，有針對(duì)性地制定應(yīng)急演練規(guī)劃、計(jì)劃和指導(dǎo)意見(jiàn)，明確各級(jí)各行業(yè)應(yīng)急預(yù)演的重點(diǎn)、難點(diǎn)、要點(diǎn)。尤其在抓基層應(yīng)急演練上下功夫，結(jié)合“街巷吹哨、部門(mén)報(bào)到”，關(guān)注基層社區(qū)預(yù)案體系，關(guān)注高層樓宇消防、有限空間作業(yè)等重點(diǎn)，常態(tài)化開(kāi)展應(yīng)急演練，不斷創(chuàng)新應(yīng)急演練，探索推廣微演練，探索建立新形勢(shì)下具有首都特大型城市特點(diǎn)且符合首都街鄉(xiāng)鎮(zhèn)特點(diǎn)的基層應(yīng)急治理體系，打通應(yīng)急救援體系的“最后一公里”微循環(huán)。

　　探索應(yīng)急預(yù)案演練的試點(diǎn)示范。在明確各個(gè)基層安全防線(xiàn)隱患點(diǎn)，和對(duì)生產(chǎn)安全事故、自然災(zāi)害事故進(jìn)行深入分析研判的基礎(chǔ)上，選取不同類(lèi)型的基層社區(qū)(村)開(kāi)展試點(diǎn)，以解剖麻雀方式，指導(dǎo)編制基層應(yīng)急預(yù)案工作，及時(shí)組織應(yīng)急預(yù)案演練，組織相關(guān)部門(mén)觀摩驗(yàn)收，確保基層應(yīng)急合理、充分、可行。在應(yīng)急預(yù)案演練取得有效成果的基礎(chǔ)上，深度挖掘應(yīng)急預(yù)案編制、基層應(yīng)急治理建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)做法，樹(shù)立可供全市學(xué)習(xí)和推廣的基層應(yīng)急治理典型社區(qū)(村)，并在此基礎(chǔ)上，形成基層應(yīng)急治理相關(guān)制度規(guī)范，以經(jīng)驗(yàn)、成果和制度規(guī)范指導(dǎo)全市基層應(yīng)急治理體系的建設(shè)。