“十四五”時期推進新型城鎮化高質量發展的思路與對策

　　[摘 要] “十三五”期間，國家對新型城鎮化建設的關注度不斷提高，相繼出臺了一系列改革政策和綱領性文件，修改了對推進城鎮化建設至關重要的《土地管理法》，建立了推進新型城鎮化工作部際聯席會議制度，完成了新型城鎮化建設的頂層設計，并取得了顯著成效。但農業轉移人口市民化速度不快、質量不高、城鎮化的空間布局整體協調性不強、城市治理能力有待進一步提升等問題仍然存在。“十四五”時期，應該加快提高農民工市民化的頂層設計，集中力量解決超大城市的農民工落戶問題;以城市群和中心城市建設為突破口，著力構建“城 市 群—都 市 圈—中 心 城 市—大 中 小 城 市—小 城 鎮— 鄉村”全尺度、鏈條式城鎮化格局;以防治“城市病”為重點，實現城市政府治理能力和治理體系現代化。

　　本文源自石淑華; 王曦， 江蘇師范大學學報(哲學社會科學版) 發表時間：2021-05-15

　　[關鍵詞] 新型城鎮化;高質量發展;農民工市民化

　　長時間以來，城鎮化問題一直受到黨和國家的高度關注。特別是自2001年“城鎮化”一詞首次出現在“十五”計劃以來，城鎮化的有關內容就在國民經濟和社會發展規劃體系中占有重要地位，彰顯了城鎮化在經濟社會發展中的重要性。“十三五”規劃中城鎮化的有關內容是以《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》為藍本且高度重合，圍繞農業轉移人口市民化、提高戶籍人口城鎮化率進行規劃。當前有必要根據新形勢，把握新特點，提出新策略。

　　一、“十三五”時期新型城鎮化建設的主要成效

　　“十三五”期間，國家對新型城鎮化建設的關注度不斷提高，相繼出臺了一系列綱領性文件和專項改革政策，修改了對推進城鎮化建設至關重要的《土地管理法》，建立了推進新型城鎮化工作部際聯席會議制度，完成了新型城鎮化建設的頂層設計。

　　(一)頂層設計和戰略布局基本完成

　　1.新型城鎮化建設受到了黨和國家的高度重視，縱深調整戰略布局

　　“十三五”期間，新型城鎮化建設不僅成為國家極其重要的政治話語，而且對其功能認識不斷深化，實現了從人口遷移向推動區域經濟協調發展的戰略轉變。

　　中共十九大之前，新型城鎮化建設的重點是解決進城農民轉移人口“市民化”問題。2015年11月，習近平同志在《關于“十三五”規劃建議的說明》中專門從供需兩端闡釋了加快提高戶籍人口城鎮化率的重大意義。2016年2月，針對農業轉移人口市民化速度緩慢、質量不高、對擴大內需的主動力作用尚未充分發揮等問題，國務院通過了《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，提出要積極推進農業轉移人口市民化，全面提升城市功能，加快培育中小城市和特色小城鎮，完善和創新體制機制。在此背景下，同年9月，國務院辦公廳通過了《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》，提出 “十三五”期間，戶籍人口城鎮化率年均提高1個百分點以上，年均轉戶1300萬人以上。與此同時，圍繞戶籍、土地、財稅、住房、公共服務等頒布了一系列指導性文件，持續推進相關領域改革(詳見表1)。

　　當前，結合我國實際、階段性發展特征以及新時代主要矛盾，城鎮化不僅要解決人口遷移問題，更要帶動區域經濟協調發展。其一，新型城鎮化建設要促進城鄉融合發展。中共十九大提出鄉村振興戰略，協同推進新型城鎮化與鄉村建設，并相繼發布了《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》。其二，新型城鎮化建設要帶動區域經濟高質量發展。新時期以來，全國經濟呈現中心城市引領城市群發展、城市群帶動區域發展的新態勢。這就要求經濟發展條件較好的中心城市要承載更多的人口，促進勞動力自由流動并向優勢地區聚集，提高生產要素配置效率。為了順應這一發展趨勢，拆除大城市人口流動的門檻限制，加快推進大城市農業轉移人口市民化進程，《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》相繼出臺。這表明，國家已經從更廣的視野和更大的格局來推動新型城鎮化建設。

　　2.新型城鎮化建設納入法治化軌道

　　從法律體系建設來看，“十三五”之前，與城鎮化建設相關的各項改革處于推進過程中，上升到法律層面的時機還不成熟，“十三五”時期，相繼頒布和修訂了一些法律法規(詳見表1)，為促進新型城鎮化健康發展奠定了法制基礎。

　　具有里程碑意義的法規主要有三項：一是2016年開始實施的《居住證暫行條例》，首次規定進城居住半年以上的流動人口憑借居住證在居住地依法享受三項權利、六項基本公共服務和七項便利，為農業轉移人口市民化提供了法律依據;二是2018年頒布的《行政區劃管理條例》，率先提出行政區劃調整應該堅持四個方針，即與國家發展戰略和經濟社會發展水平相適應、注重城鄉統籌和區域協調、推進城鄉發展一體化、促進人與自然和諧發展，標志著構建合理的城市體系結構、擴大城市發展空間、推進城鄉融合發展從此有法可依;三是2019年修訂的《土地管理法》，首次確認集體經營性建設用地與國有建設用地同權同價同等入市，明確規定集體經營性建設用地入市的條件與方式，此外，該法還首次界定了土地征收的公共利益范圍，明確了征收補償的基本原則、土地征收程序，使農民的財產性收入得到了有效保障。

　　3.新型城鎮化推進工作制度化、常態化

　　2014年7月，我國建立了在國務院領導下的“新型城鎮化工作部際聯席會議”這一常態化工作機制，每年召開一次全體會議，總結上一年度新型城鎮化推進工作，部署本年度的工作任務，對有效落實《國家新型城鎮化規劃》、協調解決城鎮化的重大問題發揮了極其重要的作用。尤其是以新發展理念為引領，以人的城鎮化為核心，在促進農業轉移人口落戶、優化城鎮化空間結構、提升城市功能、推動城鄉融合發展、推進體制機制創新等領域持續深入改革，滾動發展。

　　城與鄉是融合發展的統一體，考慮到今后新型城鎮化的發展方向是塑造新型城鄉關系，2019年7月成立“城鎮化工作暨城鄉融合發展工作部際聯席會議”，代替“新型城鎮化工作部際聯席會議”，在更廣的視野下夯實了新型城鎮化的組織基礎。

　　(二)主要成效

　　經過幾年努力，新型城鎮化建設已經深入人心，取得了令人矚目的成就，基本實現有關規劃和政策提出的“十三五”目標。具體表現為：城鎮化水平和質量穩步提升，基本公共服務覆蓋全部常住人口，城鎮化治理水平不斷提高，治理體系不斷完善，城鎮化綠色發展初具規模。

　　一是城鎮化水平和質量穩步提升。2019年，全國常住人口城鎮化達到60.6%，超過了《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》中提出的2020年全國常住人口城鎮化率達到60%左右的目標。戶籍城鎮化率為44.38%。如果按照2015—2019年戶籍人口城鎮化率年均增速1%左右推算，那么完成戶籍人口城鎮化率45%的目標難度并不大。兩個城鎮化率(即戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率)差距為16.22個百分點，比2014年縮小了2.6個百分點，提前完成了二者縮小2個百分點的任務。2014—2018年累計進城落戶的人口已達1.05億人，提前兩年實現了“一億農業轉移人口落戶城鎮”的預期規劃目標 〔1〕。

　　二是市民化體制機制改革縱深推進。2019年，我國農民工隨遷子女接受義務教育比例、城鎮常住人口基本養老保險和基本醫療保險覆蓋率分別超過99%、90%、98%，提前一年完成預期目標。

　　三是城鎮化布局和形態不斷優化。目前，城市群已經成為我國新型城鎮化的主體形態，在“兩橫三縱”城鎮化軸帶內形成的19個城市群作為城鎮化和區域經濟發展的新增長極。

　　四是城鎮治理水平顯著提高。《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》提 出，到2020年，城鎮公共供水普及率為90%，城市污水處理率和城市生活垃圾無害化處理率均為95%，城市家庭寬帶接入能力超過50Mbps，城市社區綜合服務設施覆蓋為100%。2018年，這些指標全部提前實現。

　　二、新型城鎮化建設存在的主要問題

　　我國新型城鎮化規劃實施以來，取得了很大成就，但仍然存在一些突出性矛盾和問題，深層次的體制機制問題沒有得到根本解決。

　　(一)農業轉移人口市民化速度不快、質量不高

　　農業轉移人口市民化速度不快是指戶籍城鎮化率提高速度比較緩慢。自2015年以來，我國常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率的差距一直徘徊在16%以上，且有不斷擴大趨勢，人口流入較為集中的東部發達省市尤為突出。這是戶籍制度改革滯后、城市生活成本較高、農民工落戶意愿降低等多種原因所致。如果這種狀況不能得到根本改變，就意味著城鎮里一直存在著2億多沒有戶籍的流動人口。這不符合新型城鎮化的本質要求。

　　農業轉移人口市民化質量不高主要體現為：一是落戶重點人群有偏差。國家旨在重點解決進城時間較長、就業能力較強的農業轉移人口，兼顧農村籍高校畢業生。但從各地戶改的實踐來看，各類城市重視后者，基本上取消了大專及以上學歷的人才落戶門檻;而大城市對農民工落戶的顯性門檻雖然降低了，但隱性門檻依然存在。另外，各地加快了縣改市、鄉改鎮、村改居等行政區劃調整步伐，農民就地轉戶數量劇增。城市新增人口主要來自當地農業人口就地落戶和普通高校農村籍新生，二者占比分別為41%、19%，而農民工的貢獻占比僅為16% 〔1〕。也有專家認為，農業人口就地落戶的占比為53%，農民工的貢獻占比為26% 〔2〕。這種統計意義上的市民化雖然使得大批農業人口在較短時間內獲得了城鎮戶籍，但沒有實現城鎮非農就業，沒有提高勞動力資源配置效率。二是基本公共服務均等化存在差異。當前，我國已全面推行城鄉統一的戶口登記制度，因財力有限仍推行城鄉有別的基本公共服務供給制度;“農轉居”的新市民不能享有與老居民同等的基本公共服務;14.3%的農民工隨遷子女無法參加本地高考，絕大多數農民工享受不到住房保障。

　　(二)城鎮化空間布局出現分化，整體協調性不強

　　首先，超大城市人口過度集中。2010年以來，我國外出人口不斷流向東部地區尤其是北、上、廣、深4個城市，這4個城市外來常住人口之和占我國外出總人口的22%以上。近年來，北京外來人口有所減少，但其他3個城市外來人口仍保持較快增長勢頭。這些城市人口主要聚集在主城區，空間聚集比較明顯。2018年，北京城六區的人口密度為8418，但是市區人口密度僅 為 1313。其 中，延 慶、懷柔兩區人口密度不足200。上海、深圳的主城區人口密度都超過了10000，但也都存在人口密度剛剛超過500的轄區。

　　其次，大城市數量較少，資源承載能力不足，經濟效益不高。2018年，我國常住人口200萬以上的城市共62個，占城市總數的9%。以包括省會城市、計劃單列市在內的40個重點城市為例，從城區人口密度來看，達到40個城市均值3236人/平方公里的有24個城市，剛剛超過半數。排名前10位的多數是中部城市，東部城市只有2個。在低于均值的16個城市中，東部城市占據了半壁江山(見表2)。如果按照均值來衡量，這些城市至少還能容納7800萬人口，尤其是北京、重慶、南京、青島、長春、大連、濟南、蘇州、無錫等城市有更大的人口容納空間(見表3)。從人均 GDP來看，只有15個城市超過了均值，僅占37%;且絕大部分位于東部地區，中西部只有長沙和武漢。在低于均值的25個城市中，多數位于中西部，東部只有4個。如果按照40個重點城市人均生產總值11.13萬元來衡量，這25個城市的地區生產總值至少可以增加58308億元，經濟效益能夠提高26%(見表4)。這表明，我國重要城市的經濟發展存在兩個亟待解決的問題：一是東部城市如何在經濟高質量發展的基礎上承載更多的勞動力?二是中西部城市如何把現有人口資源優勢轉變為經濟優勢?換言之，我國重要城市都面臨人口要素與經濟效益的空間配置和利用達到帕累托最優狀態這一難題。

　　再次，小城鎮數量過多，聚集人口能力較弱。2018年，我國縣城共有1518個，是地級及以上城市市轄區總數(970個)的1.5倍，是城市總數(673個)的2.2倍。縣城人口1.57億，僅占城鎮常住人口的19%。近年來，很多外出務工人員返回了家鄉所在地的縣城，就近城鎮化速度加快。然而，縣城基礎設施和公共服務供給狀況堪憂。自2012年以來，縣城公用設施建設固定資產投資總體上呈現下降趨勢，2018年僅占全國城鎮的13%。縣城用水普及率和燃氣普及率分別比城市低5%和13%，污水處理率和建成區綠地率分別低4%和6%。顯然，縣城公用事業的低水平供給無法滿足規模不斷擴大的居民對美好生活的需求。

　　(三)“城市病”集中爆發，城市治理能力有待進一步提升

　　2019年，我國城鎮化率超過了60%，城鎮化進程進入中后期階段，是“城市病”集中爆發時期。從土地使用來看，土地擴張快于人口增長。2015-2018年，全國城市建成區面積從52012平方公里增加到58456平方公里，增長了12.4%;城鎮常住人口數量從71116萬人提高到83137萬人，增長了7.8%。這直接導致全國城鎮建成區人口密度從14826人/平方公里減至14222人/平方公里，降低了4.1%。從環境污染來看，城市空氣污染很嚴重。《2019年中國生態環境狀況公告》顯 示，全 國337 個地級及以上城市中，180個城市環境空氣質量超標，占53.4%。很多城市的 PM2.5、O3等大氣污染物嚴重超標。從能源消耗來看，我國經濟發展是依靠大量的能源消耗來支撐的。2018年，我國 GDP占世界經濟的15.8%，能源消耗卻占世界的23%，單位 GDP能耗是世界水平的2.5倍。我國水資源不足，但我國單位 GDP用水量是世界平均水平的3.3倍。從交通狀況來看，高德地圖《2019中國主要城市交通分析報告》顯示，全國50個主要城市中有23個城市的“交通健康指數”低于健康水平線，近半數處于亞健康狀態。

　　造成“城市病”的根本原因并非城市人口增多，人口增多只是一個表面的現象，根本的原因是對經濟與社會問題治理不善。人口向大城市流動本身說明了人們對美好生活的向往，是市場在資源配置中發揮了決定性作用。當大量人口聚集城市時，城市政府就要付出一定的經濟代價來實現必要的社會效益和生態效益，及時提供外來人口所需的各種公共產品，否則“城市病”就會爆發。因此，“城市病”不是市場行為，而是政府行為。

　　三、“十四五”時期新型城鎮化高質量發展的政策建議

　　我國城鎮人口超過8億，是世界上規模最大的城市社會，高質量發展將是今后新型城鎮化建設的必然選擇。新時期要進一步認清形勢，圍繞提高農民工市民化、發展城市群、防治“城市病”等內容來推進新型城鎮化建設。

　　(一)加快提高農民工市民化的頂層設計

　　以往規劃和政策強調的是農業轉移人口市民化，不僅擠壓了農民工市民化的規模和質量，而且缺少具體解決方案。目前是重點解決進城就業生活5年以上和舉家遷徙的農業轉移人口、在城鎮穩定就業生活的新生代農民工落戶的重要窗口期。這主要基于以下判斷：第一，城鎮化進入中后期階段，常住人口城鎮化率增速開始放緩，此時恰好是加快提高戶籍人口城鎮化率進而縮小兩種城鎮化率差距的最佳時機。這不僅關系到這部分群體享受城鎮基本公共服務的落實情況，更關系到這部分人口可能返鄉對整個國民經濟的規模效應和專業化分工效應造成的損失。第二，消除農民工進城落戶的后顧之憂。新修改的《土地承包法》《土地管理法》明確規定，農民工進城落戶不能以失去農村承包地、宅基地、集體經濟利益為代價，保護了進城落戶農民工的農村“三權”。為此，要加強農民工城鎮落戶的頂層設計，鼓勵不同地區探索各具特點的農民工戶籍城鎮化路徑，推動農民工市民化工作取得實質性進展。

　　1.要重新界定城鎮戶籍人口，應該將享有城鎮基本公共服務情況作為重要指標。因此，加快制定基本公共服務的國家標準和區域標準，進一步縮小基本公共服務的城鄉差距和區域差距。

　　2.以省為單位，結合常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率差距的國家目標和各類城市的具體要求，對各省市兩種城鎮化率的差距進行排名。除個別超大城市外，凡是兩種城鎮化率差距較大的省市要分析其存在的實際困難，制定解決問題的專屬“菜單”，使更多的農民工盡快落戶。

　　3.集中力量解決北、上、廣、深4個超大城市的農民工落戶問題。這4個超大城市人戶矛盾最為突出、農民工落戶愿望最為強烈。2019年，這4個城市外來常住(非 戶籍)人口規模分別達到了745.6萬人、977.71萬人、576.87萬人、849.10萬人，占全市常住人口的比重分別為34.6%、40.3%、37.7%、63.2%。這4個城市不能只是允許各類人才落戶，還應該讓農民工的重點人群落戶。

　　4.切實解決進城農民工的家庭安居問題。工業化引領下的城鎮化過程只是把農業轉移人口當作生產者而不是消費者，農民工進城是個人遷移而不是家庭遷移。2019年我國進城農民工13500萬人，有配偶的占68.8%，舉家外出農民工占比僅為20%，這就意味著7400多萬進城農民工與家人分離。如果按照三口之家來計算，這些農民工進城安家至少可以帶動1.5億的增量人口，這是提高我國城鎮化率的動力所在。因此，在不妨礙城市發展的前提下，城市應該為這部分群體提供合法的棲身之所，盡最大努力將他們納入保障房、廉租房范圍內，為他們創造低成本的安居條件 〔1〕。

　　(二)以城市群和中心城市建設為突破口，著力構建“城市群—都市圈—中心城市— 大中小城市—小城鎮—鄉村”全尺度、鏈條式城鎮化格局

　　新時代新型城鎮化建設要打破大城小鎮獨立發展模式，構建“城市群—都市圈—中心城市—大中小城市—小城鎮—鄉村”全尺度、鏈條式發展格局。既要研究城市群、都市圈等宏觀問題，還要研究中心城市中觀問題，更要研究小城市、小城鎮、鄉村發展等微觀問題，形成鏈條緊湊、整體協調、形態多樣的城鎮化布局。這是順應國內外經濟發展趨勢的必然選擇。

　　從國際形勢來看，隨著逆全球化發展，特別是受新冠肺炎疫情沖擊，全球產業鏈和供應鏈內向化明顯，產業縱向分工或將趨于縮短和橫向分工或將區域化聚集 〔1〕。對于擁有14億人口的發展中大國，我國必然要立足于超大規模的國內市場和內需潛力，以城市群為重要平臺來打造產業鏈閉環發展，在城市群之間和城市群內部圍繞著“強鏈” “緊鏈”“補鏈”“延鏈”來打造完整的產業鏈和供應鏈。

　　從國內發展來看，我國人口流動的區域極化和區域經濟的空間分化態勢明顯。近年來，我國人口除了城鄉之間雙向流動外，城市之間流動規模持續擴大，總體上聚集在東部城市群。伴隨著人口流向的變化，區域經濟出現了空間分化，長三角、珠三角、粵港澳大灣區率先進入高質量發展軌道，大城市成為經濟發展的發動機。

　　為了適應國內外經濟形勢變化，我們要尊重客觀規律，調整和完善新型城鎮化政策體系，充分發揮城市群和中心城市的引領作用。為此，應該正確處理好四個“協調發展” 問題：

　　一是城市群規劃與建設的協調發展問題。從2006 年我國將城市群納入新型城鎮化的空間主體范圍以來，一直比較注重城市群規劃，實現了數量上的重大突破，由最初1個長三角城市群，發展到現在范圍有大有小、城市有多有少、人口有密有疏的19個城市群。但是，“重規劃輕建設”問題比較嚴重，城市群一體化進程緩慢，城市之間行政壁壘尚未打破，低水平同質化競爭嚴重，協同發展體制機制不健全。新時代城市群建設按下了快進鍵，加快推進統一市場建設、基礎設施一體高效、公共服務共建共享、產業分工協作、生態環境共保共治、城鄉融合發展等，將為城市群高質量發展提供重要支撐。

　　二是中心城市與中小城市的協調發展問題。城市群中各類城市百花齊放的關鍵是根據它們的比較優勢來加強產業專業化分工協作，從而產生1+1+1"3的效應。圍繞城市群的主導產業，形成中心城市以現代服務業為主、周邊中小城市以制造業為主的產業布局，促使各類城市積極融合到產業鏈中。為此，亟需構建都市圈產業規劃對接與協調機制。

　　三是城鄉之間協調發展問題。城市群是城鄉差距最大、城鄉矛盾最突出、農民工市民化成本最高的地區，應率先在城市群內選擇特色小鎮和小城鎮作為示范區，從中提煉出城鄉融合發展的體制機制創新做法，為城市群的末梢鄉村振興奠定基礎。

　　四是區域之間城市群協調發展問題。全國19個城市群所處區域和經濟發展水平不同，需要分類指導，因群施策，協同推進。第一梯隊是較為成熟的長三角、珠三角和京津冀3個城市群，它們城鎮化水平較高，經濟較為發達。中心城市的主要任務是積極利用市場力量，按照“功能布局調整#產業布局調整#人口流向調整#設施投向調整”的演化路徑，向轄區、周邊中小城市疏解中心城區的過密人口，推動跨區域城鎮化發展。第二梯隊是發展中的8個城市群，即中部4個(成渝、長江中游、中原、關中平原)、東部2個(山東半島、海峽西岸)、東北2個(遼中南、哈長)，它們經濟基礎好但不發達，城鎮化水平有待提升。中心城市的主要任務是在市場調節和政府引導相結合的雙重作用下，充分利用人口規模優勢做大做強經濟，推進人口就近城鎮化。第三梯隊是孕育中的8個城市群(北部灣、天山北坡、呼包鄂榆、滇中、黔中、蘭西、晉中和寧夏沿黃)，它們地處欠發達 地 區，應通過行政手 段加快中心城市建設，將其打造成為區域經濟的增長極 〔1〕。

　　(三)以防治“城市病”為重點，實現城市政府治理能力和治理體系現代化，推動城市可持續發展

　　衡量城市政府治理能力和治理體系現代化的標準是有效治理“城市病”，實現城市經濟增長、生活宜居和社會和諧三個目標的共贏 〔2〕。

　　第一，加快建設城市現代產業體系。要促進產業轉型升級，淘汰高能耗、高污染的落后企業和過剩產能，大力發展新產業、新業態、新模式，提高全員勞動生產效率，構建以生產性服務業為主的現代產業體系。另外，要調整城市內部產業布局，促進產城融合。這不僅能夠較好地解決有城無產、有產無城問題，也能夠在一定程度上緩解因職住分離帶來的交通擁擠和污染嚴重問題。

　　第二，加快規劃綠色生態空間。城市化是農村人口向城市轉移、農業生產用地轉變為城市建設用地的過程，城市人口增長與用地增加要匹配，不能無限制地占有土地，要堅守城市開發邊界，防止城市蔓延。提高存量建設用地的使用效率，建立和完善工業用地、商業用地和住宅用地之間適度轉換的舉措與制度。

　　第三，加快倡導綠色生活方式，尤其是綠色出行方式。首先是要提高地面公交的運行效率和穩定性，減少公交換乘次數以確保公交的便捷性，從而提高公交出行幸福指數，打造公交上的城市。同時，也要提高軌道交通站點銜接率，縮短平均步行距離和候車時間，為市民綠色出行提供便捷的條件，推動城市健康、可持續性發展。