后冷戰時代美國東歐裔族群與北約東擴

　　[摘 要] 在北約向歐洲東部擴張的過程中，美國東歐裔族群以 “中歐—東歐聯盟”為主要活動載體，以推動中東歐國家成為北約成員國為主要目標，期望通過重構中東歐國家形象論證加入北約的合理性，對美國北約東擴政策施加影響。“中歐—東歐聯盟”游說活動的成功與自身資源、外交政策目標的一致性與相容度以及國際政治環境等主客觀因素密切相關。 2008 年以來，受到客觀政治環境的干擾，美國東歐裔族群只能有條件地施加低烈度且不可或缺的影響。

　　本文源自韓磊， 北方論叢 發表時間：2021-06-17

　　[關鍵詞] 東歐裔族群 “中歐—東歐聯盟” 北約東擴 美國國會

　　[基金項目] 國家社會科學基金一般項目 “‘西藏問題’國際化視閾下 ‘援藏組織’對美國國會影響研究”( 18BGJ017)

　　[作者簡介] 韓磊，哈爾濱商業大學馬克思主義學院副教授，歷史學博士 ( 哈爾濱 150028)

　　在全球化的背景下，非國家行為體愈加活躍地參與 國 際 政 治。在 美 國，族 裔 群 體 ( Ethnic Groups) 的活躍度以及由此產生的族群政治在美國外交中的地位和作用日益突顯，已經成為影響美國外交不可忽視的重要因素。在以往的國際關系研究中，族裔群體等非國家行為體的作用通常被低估。

　　如果忽視非國家行為體，我們就無法全面完整地考察美國外交決策過程。本文運用利益集團與族群政治的相關理論，以 “中歐—東歐聯盟” 的文獻為依據，分析冷戰后美國東歐裔族群對北約東擴的影響，考察非國家行為體如何通過構建地緣政治話語體系在國際政治中拓展活動空間，以及主權國家如何利用非國家行為體在國際政治中追求其目標。

　　一、北約東擴、美國東歐裔族群與 “中歐— 東歐聯盟”的成立

　　在后冷戰 時 代，國際社會經歷了深刻的變革。信息技術革命方興未艾，并帶來全球一體化進程加速。社會變革與技術進步使國際恐怖主義、網絡安全、跨國犯罪、環境保護、傳染性疾病等非傳統安全威脅持續蔓延，主權國家邊界日益模糊和脆弱。主權國家正在遭遇前所未有的挑戰，而非國家行為體在國際政治舞臺上獲得了難得的發展機遇。在美國，由于外交政策議程從戰略安全領域逐步擴大到經濟、環境和社會問題領域，關注外交政策的利益集團的數量和類型也隨之增加，其中既包括跨國公司、商業團體、勞工組織、農業團體等傳統利益集團，也包括族裔群體、宗教社團、學術智庫、人權組織等新型利益集團。利益集團以更為自信的姿態影響國際事務的導向與結果，持續不斷地就其政策偏好向美國政府施加壓力。在不同利益集團的干預下，美國外交正在經歷決策過程的 “解構”，許多利益集團都在事實上參與外交決策過程，并試圖修正美國外交政策以符合其自身利益。在眾多介入外交的利益集團中，較為突出的是族裔群體。1990 年代中期以來，美國東歐裔族群即是影響美國北約東擴政策的重要行為體。

　　作為冷戰時期與華沙條約組織相抗衡的政治軍事同盟，北約在蘇聯解體、華約解散之后本已失去存在的理由，但卻以維護歐洲安全穩定為由，繼續擴大成員國規模。美國總統布什在執政末期提出北約東擴，但并未付諸實施; 克林頓政府逐漸消除內部分歧，將北約東擴作為外交政策目標。出于國家安全及融入歐洲的考慮，東歐國家對加入北約表現出積極的態度。1993 年 4 月，捷克總統哈維爾和波蘭總統瓦文薩在出席華盛頓大屠殺紀念館開館儀式時敦促克林頓進行北約東擴。1994 年 1 月，克林頓在布拉格發表演說，問題不是北約是否接 納新成員，而 是 時 間 和 方式[1]。同年美國國會通過了眾議院第 3564 號法案 ( H. R. 3564) ，表明只要候選國符合條件，國會就支持該國加入北約。族裔群體在東道國的政治地位往往與祖籍國的國際地位密切相關，東歐國家國際地位的提升能夠相應地提高東歐裔族群在美國的政治地位。東歐裔族群對第 3564 號法案表示歡迎，認為該法解決了北約擴張緩慢的問題，有利于東歐國家加入北約[2]2 。東歐裔族群、東道國政府和祖籍國政府之間開始圍繞北約東擴形成積極的互動。

　　東歐裔移民擁有 2200 萬人口，是美國除猶太裔、愛爾蘭裔、墨西哥裔、非裔之外，又一個人口數量龐大的族裔群體。種族的特性是 “群體形成和組織政治行動的自然基礎”[3]，東歐裔族群因相近的種族、語言、宗教信仰、歷史遭遇而具有強烈的族群意識，形成了族裔認同單元。東歐裔族群具有較好的組織能力，通過成立政治組織來表達政治立場，進行有效的組織動員。僅匈牙利裔族群就建立了 “美籍匈牙利人聯合會” ( American Hungarian Federation) 等70 余個協會、基金會。這些組織在美國各地都設有地方分支機構，通過致 信 議 員、出席國會聽證會、會 見 媒體、參與競選活動、抗議示威等多種方式影響決策，為東歐裔族群發聲。

　　北約東擴的提出推動美國東歐裔族群各個政治組織走向聯合。1994 年，主要組織在華盛頓成立了代表匈牙利、波蘭、保加利亞、羅馬尼亞、捷克、烏克蘭裔族群利益的集團聯合體——— “中歐 - 東歐聯盟”( Central and Eastern European Coalition，CEEC) 。該組織成立之后迅速成為美國東歐裔族群的活動主體，主要關注北約東擴、冷戰后俄羅斯對東歐的政策以及美國對東歐國家的援助。“中歐 - 東歐聯盟”的成立將原來有限、分散的人力、物力資源凝聚在一起，詳細規劃行動目標綱領與活動策略，大大提高活動的協調性及有效性，避免出現各自為戰的局面，使松散的族群組織形成合力; 提升了美國公眾對東歐裔族群的關注程度，促使美國政府在東歐國家加入北約問題上作出積極回應。自從 “中歐—東歐聯盟” 成立之后，美國東歐裔族群以該組織為活動載體，以發布政策報告、出席國會聽證會、參與國際會議、組織研討會為活動方式，以直接游說結合外圍施壓為活動策略，通過精英動員結合基層動員形成 “壓力政治”，增加美國對東歐國家的關注度，逐步推動東歐國家加入北約。

　　二、北約東擴背景下美國東歐裔族群與東歐國家形象重構

　　族裔集團的游說不是在政治真空中進行的，它深受體制、文化、意識形態和歷史環境等因素的影響。冷戰結束之后，東歐國家的處境微妙而尷尬: 雖然在地理上位于歐洲，但是仍然被西方國家貼上 “非歐洲”的標簽。認知上的錯位成為東歐國家融入歐洲的主要障礙。因此， “中歐 -東歐聯盟”的主要任務就是解構美國公眾觀念中東歐國家固有的 “他者” ( otherness) 形象，重構東歐諸國的國家形象，通過申明戰略利益與文化認同上的趨同，詮釋東歐國家與西方國家的 “同一性” ( sameness) ，借此彌合因冷戰形成的東歐與西方之間的裂痕。

　　( 一) 戰略地位

　　北約東擴是冷戰結束后歐洲安全政策的重大調整，因此強調中東歐國家的地緣政治戰略地位及其對歐洲安全穩定的重要性，成為 “中歐 - 東歐聯盟”與成員組織進行游說的題中應有之義。 “中歐 - 東歐聯盟”與成員組織主要從三個方面將東歐諸國與美國的戰略利益捆綁在一起，促使西方認識到東歐對北約的重要戰略意義。

　　第一，東歐國家具備較為完善的基礎設施，能夠為北約增添新的競爭力和活力。例如， “波蘭裔美國人大會” ( Polish American Congress) 主席莫斯卡爾·愛德華 ( Moskal Edward) 強調，波蘭能夠為北約帶來 “有形資產”，“波蘭國家通信系統將確保在短時間內與北約國家實現全面的互聯互通。在交通方面，波蘭已經擁有高度發達的鐵路系統，在公路建設方面花費了超過 150 億美元，并且長期計劃開發 12 個互聯機場。這項計劃包括空中交通管制和最先進的雷達系統，波蘭正向軍隊現代化方向努力”[4]270 。

　　第二，東歐國家是實現整個歐洲安全穩定的關鍵，且有利于北約向東、向南擴展影響。以羅馬尼亞為例，該國是中歐第二大國，擁有通往黑海的通道，控制著多瑙河近 650 英里的通航航道，境內的喀爾巴阡山構成北約天然防御墻，被稱為 “歐洲之門”。美國羅馬尼亞裔族群在游說時緊扣地緣政治優勢，將羅馬尼亞比喻為北約通向東歐的 “橋梁”。西方通過羅馬尼亞可以進一步輻射烏克蘭、俄羅斯、巴爾干半島和中東。羅馬尼亞與土耳其、希臘共同保護北約的南翼。它們與波蘭形成一南一北兩翼之勢，拱衛北約成員國的領土與戰略安全。游說成果最終反映在美國眾議院第 53 號法案 ( H. R. 53) 的如下表述上: “羅馬尼亞在戰略上是一個非常重要的國家，考慮到它的領土和人口規模，地理上接近巴爾干地區，以及它在黑海上漫長的海岸線，羅馬尼亞將為北約的防御能力提供重要資產”[5]。

　　第三，作為美國與中東歐國家之間溝通的橋梁， “中歐 - 東歐聯盟”及其成員組織不僅在美國進行游說，還向祖籍國發起游說攻勢，闡釋加入北約的戰略意義。例如，盡管匈牙利政府和議會所有六個政黨都贊同加入北約，但部分民眾仍持觀望甚至反對態度。根據一項關于 “匈牙利是否加入北約”的民意調查，僅有 44% 的匈牙利人表示支持加入北約。很多匈牙利選民表示需要獲得更多有關北約的客觀信息，以便在 1996 年 11 月 16 日的全民公決中做出明智選擇[6]3 - 20 。 “匈牙利裔美國人聯盟” ( Hungarian American Coalition) 承擔了向匈牙利公眾提供北約東擴相關信息的任務。該組織設計了名為 “北約東擴中的匈牙利: 利益和責任”的宣傳項目，利用非政府組織引導公眾參與關于北約東擴的公開討論，為匈牙利加入北約制造輿論[7]。

　　( 二) 制度認同

　　東歐諸國加入北約的癥結在于西方國家一直對東歐國家缺乏制度上的認同感，將東歐國家視為 “他者”。因此 “中歐 - 東歐聯盟”不拘泥于地緣政治的話語詮釋，將游說議題設置為認同西方的制度規則、價值理念、生活方式與意識形態。

　　意識形態是冷戰時期東西方兩大陣營對抗的重要領域。在美國設置的冷戰語境中，資本主義陣營代表了自由、民主、和平，而社會主義陣營則以 “他者”的形象出現，象征著集權、專制、好戰。加布里埃爾·波佩斯庫 ( Gabriel Popescu) 認為，美國正是通過突出 “自我”與 “他者”之間的差異，強化同盟內部的認同，擴張 “自我”的空間，壓縮 “他者” 的空間，最終同化 “他者”的[5]。在冷戰的情境下，僑居于美國的少數族裔為了獲得良好的生存環境，竭力強調自身在利益、價值觀方面與美國具有同一性，表達對美國主流價值觀———多元主義、民主和人權的尊重、認同與支持。他們一方面比主流人群更嫻熟地使用 “自由”、 “民主”、 “人權”等具有高度象征意義的概念符號，突出對美國國家利益的 “忠誠”，以尋求被主流社會和主流文化接納; 另一方面，努力塑造自己反蘇聯、反共產主義的 “斗士”形象，大力反對蘇聯對東歐諸國的控制，積極聲援東歐國家擺脫蘇聯控制，爭取事實上的獨立自主[8]。

　　雖然冷戰已經結束，但冷戰思維依然存在。北約在對原華約成員國敞開大門的同時，制定了相應的準入標準。1995 年，北約發表了 《關于北約東擴的研究報告》，這份報告實際上規劃了申請加入北約的詳細路線圖，明確表明候選國須實行民主制度、確立自由市場經濟地位、尊重人權和少數民族的權利，建設有利于集體防御的軍隊，妥善處理邊界、種族、宗教爭端等等。作為冷戰時代兩大陣營對峙的產物，北約非常重視候選國的意識形態與價值觀認同，因此北約東擴實質上是西方國家將自身的制度與價值觀輸入東歐國家的過程。東歐國家認為加入北約是回歸歐洲、結束歐洲分裂的象征，是成為西方想象中共同的 “我們”、融入西方世界的絕佳機會。美國東歐裔族群在此時充當了闡釋祖籍國形象的媒介，擔任東道國和祖籍國之間的雙向闡釋者。在這一過程中，該族群利用政治話語通過重新劃定 “他者”和 “我們”之間心理和空間界限的方式，影響彼此心理和空間形象的構建。 “中歐 - 東歐聯盟”的主要目標是解構美國政府及民眾政治心理中東歐諸國 “非歐洲”的國家形象，強調其祖籍國的成功轉型，強調東歐國家與西方國家之間的 “同一性”，重構全新的國家形象[5]。從成立之初， “中歐 - 東歐聯盟”就在政策簡報中不斷重申中東歐國家對民主、法治、人權、少數民族權利、宗教信仰多樣化的尊重與堅定支持，試圖建構東歐國家在意識形態與價值觀上親西方的形象，證明東歐諸國加入北約的合理性與正當性。根據東歐國家民主化進程的差異，這又可以分為兩種情況。

　　第一類情況是波蘭裔、捷克裔、匈牙利裔族群，其祖籍國民主化進程較快，已經獲得西方國家的認可，所以在游說的過程中側重強調其與西方文化的同源性。 “全美捷克之友” ( American Friends of The Czech Republic) 主席羅伯特·杜比克 ( Robert W. Doubek) 特別強調捷克和美國之間擁有源遠流長的歷史文化紐帶和共同的信仰。 “捷克是西方的一部分，已經有 1000 多年了，它是神圣羅馬帝國的一部分，新教改革運動的根源就在于約翰·胡司的教誨。經過 3 個世紀的亡國，捷克人民在第一次世界大戰中與盟國并肩作戰，取得了獨立。當時捷克人和斯洛伐克人建立了中歐唯一的民主國家。”[4]重在突出捷克是西方世界的成員。

　　第二類情況則相對復雜，涉及羅馬尼亞、保加利亞等自由化、民主化、市場化進程相對較慢的國家。1996 年，美國國會通過的 《北約東擴促進案》( NATO Enlargement Facilitation Act) ，確定了波蘭、匈牙利和捷克共和國為第一輪加入北約的國家。為了避免打擊其他東歐國家積極性，該法也提到了其他東歐國家未來仍然可能成為北約候選國，但顯而易見的是，美國希望與和西方具有 “同一性” 的國家加入北約。以羅馬尼亞為例，到 1990 年代中期，雖然該國加入了歐洲委員會和 “北約和平伙伴計劃”，也在 1993 年取得了最惠國地位，但西方仍然對羅馬尼亞政治、經濟體制改革進程表示不滿，認為該國的政治、經濟制度仍然不符合歐洲的 “共同價值觀”，仍然將其歸為 “非西方”、 “非歐洲”，這對該國加入北約極為不利。針對這種情況，除了以政府為目標的游說之外，羅馬尼亞裔族群一方面通過本族裔創辦的期刊 《美國》和 《自由世界》發表文章，動員羅馬尼亞裔美國人給美國政府、議員寫信; 另一方面在 《紐約時報》《華盛頓郵報》《洛杉磯時報》等主流媒體上發表文章，闡釋母國政治經濟轉型的過程與成果，表明羅馬尼亞是一個從共產主義制度向資本主義制度過渡的 “正常”歐洲國家，與西方國家之間具有共性。此舉旨在塑造羅馬尼亞親西方的形象，引導輿論，贏得美國公眾的好感[5]。

　　三、美國東歐裔族群的游說效能與影響因素

　　( 一) 游說效能

　　1997 年 7 月，北約馬德里峰會決定接納波蘭、捷克和匈牙利為北約成員國; 1998 年美國參議院和總統克林頓分別批準、簽署了北約東擴議定書; 波蘭、捷克、匈牙利、羅馬尼亞、保加利亞等十國分別在 1999 年和 2004 年正式加入北約，這與 “中歐—東歐聯盟”的既定目標相吻合。

　　究竟如何評估美國東歐裔族群在北約東擴中的作用? 學者們在族裔群體對美國外交實際影響的評估上存在分歧。現實主義者認為，非國家行為體對主權國家外交決策的影響極為有限。一些學者極力淡化族群在塑造美國外交政策時的作用，認為族群僅僅是邊緣角色。約翰·蒂爾尼堅持認為: “一般來說……少數族裔游說成功的記錄遠沒有那么令人印象深刻，以至于分析人士似乎一致認為，這些群體對美國外交政策的影響微乎其微”[8]。而在多元主義的視角下，國家由多元利益構成，政府與非政府行為體之間不是零和博弈的關系，公共政策因擁有不同利益的不同集團之間的沖突而形成，政治就是利益集團之間的討價還價。一些觀點極端的美國學者甚至認為族裔集團已經主導了美國外交。塞繆爾·亨廷頓聲稱，除了商業利益， “跨國和非國家的種族利益已經成為外交政策的主導”[8]472 - 481 。

　　任何一項立法和政策的出臺都是內外因素相互斗爭的結果，評估族裔群體在外交決策中的作用亦不可走向極端。東歐諸國加入北約是美國及其他北約成員國的態度、東歐國家的意愿及政府的公關活動、美國東歐裔族群的游說等諸多因素相互疊加的結果。考慮北約東擴的復雜性和所涉及行為體的數量，準確量化美國東歐裔族群的作用非常困難。客觀地看，外交問題涉及重要國家利益，以總統為代表的行政機構會根據形勢作出獨立判斷，調動各種資源引導民意，從而對來自國內的其他壓力形成 “免疫”[9]298 。但這并不意味著族裔群體對外交決策毫無影響。一 方 面， “中歐—東歐聯盟”的作用更多地體現在通過外圍施壓，營造輿論氛圍，推動相關立法，為美國政府北約東擴政策提供政策依據; 另一方面，在族裔群體為決策者提供信息、選票和競選捐助等資源的同時，決策者為從前者獲得寶貴的支持和資源，也積極地取悅少數族裔，對他們的政治積極性表示鼓勵。克林頓提出北約東擴目標之后，一直遭到國防部的反對，國防部試圖提出東歐國家加入 “和平伙伴計劃”來代替加入北約。1995 年至 1996 年，克林頓選擇在東歐裔族群聚居的克利夫蘭和底特律發表兩次演講，闡述北約向東歐擴展的具體日程，該議題在東歐裔族群中引起了極大共鳴。克林頓利用東歐裔族群掀起的強大輿論聲勢向反對者施加壓力，最終實現自己的外交政策目標。

　　( 二) 有利因素

　　1. 主觀因素

　　( 1) 族裔群體的自身資源。人口的規模、分布狀況、資金狀況、政治動員和參與能力均為族裔群體能否對外交政策施加影響的重要因素。美國東歐裔族群擁有 2200 萬人口，主要居住在大湖地區的匹茲堡、克利夫蘭、底特律和芝加哥等城市; 擁有以 “中歐—東歐聯盟”為代表的能夠提供有價值信息和財政資源的專業游說機構，具有良好的組織動員能力; 建立了數量眾多的教會、出版社和學校等社區機構，掌握龐大的社會資源，是一支足以引起兩黨政治精英重視的政治力量。

　　( 2) 外交政策目標的一致性與相容度。相對而言，與美國外交政策方向一致的游說比試圖改變美國外交政策方向的游說更為容易。在第一、二輪北約東擴中，美國政策目標、東歐國家的訴求與美國東歐裔族群的意愿高度契合，形成了共同的利益訴求。冷戰結束后，美國視俄羅斯為歐亞地區潛在的競爭對手，因此遏制俄羅斯的發展、消除俄羅斯的軍事威脅和阻止其東山再起是美國對俄政策的首要目標。北約東擴表面上是為了填補蘇聯解體、華約解散之后遺留下來的中東歐安全真空，但實際上是為了盡可能地壓縮俄羅斯的戰略空間，應對后冷戰時代歐洲地緣政治中出現的新的安全威脅。從東歐諸國的角度來看，冷戰結束后，東歐國家處于俄羅斯和西方國家之間不確定的地緣政治空間，沒有可靠的安全保障，面臨安全困境。而且冷戰結束后前南斯拉夫和前蘇聯地區不斷蔓延擴大的宗教、民族、領土糾紛，均對中東歐國家構成安全威脅。對于東歐國家來說，北約不僅僅是一個軍事同盟，更是一個可以提供安全的組織。為了保障自身的安全利益，中東歐國家均將加入北約作為本國的安全政策，對此表現出強烈愿望和積極態度。 “匈牙利裔美 國 人 聯 合 會” 主席科索羅斯急切地表示: “該地區必須迅速與西方重新融合，成為新的民主國家，獲得安全感”[2]。在北約與東歐諸國目標一致的情況下，“中歐 - 東歐聯盟”順勢而為，實現自身的既定目標。

　　2. 客觀因素

　　非國家行為體的政治游說極易受到不斷變化的政治環境的影響，其中包括政治精英、大眾意見的變化、國際政治的壓力、時機以及其它因素[10]3 。因此，“中歐—東歐聯盟”無法掌控游說的最終結果。

　　在第一、二輪北約東擴中，政治環境有利于 “中歐—東歐聯盟”的游說。20 世紀 90 年代，東歐國家的制度轉型以及東歐國家在科索沃戰爭中的一系列行動均為其游說提供了佐證，極大地提升了游說效果。以羅馬尼亞為例，羅馬尼亞民主協議會領導人艾米爾·康斯坦丁內斯庫 ( Emil Constantinescu) 在 1996 年 11 月的大選中獲勝，當選為羅馬尼亞新一任總統。這個結果大大出乎人們的預估，西方將此次選舉視為羅馬尼亞政治制度轉型成功、民選政府誕生、極權主義政治結束的標志。雖然仍在經歷市場經濟轉型的陣痛，但羅馬尼亞一舉贏得了西方的好感與支持。眾議院國際關系委員會主席本杰明·吉爾曼 ( Benjamin Gilman) 致信克林頓，稱此次選舉表明羅馬尼亞正在向成熟的民主國家邁進，表達了對羅馬尼亞加入北約的支持[5]。1998 年 9 月，保加利亞、羅馬尼亞、阿爾巴尼亞、馬其頓與北約成員國意大利、希臘、土耳其組成 4000 人的軍隊，在科索沃戰爭中參與援助行動，展示了東歐國家之間的充分合作和為北約分擔責任的能力[11]。

　　四、北約第四輪東擴中 “中歐—東歐聯盟” 游說活動的瓶頸

　　在北約第四輪東擴中， “中歐—東歐聯盟” 將推動烏克蘭與格魯吉亞加入北約作為既定目標，但至今毫無進展。客觀而言，這個結果不是由 “中歐—東歐聯盟”在游說方式、技巧、策略方面的失誤導致的，而是政治環境對 “中歐—東歐聯盟”的游說產生干擾。

　　第一，烏克蘭民眾在加入北約問題上缺乏共識。自 2014 年以來，約 40% - 50% 的受訪者支持加入北約，約 25% - 40% 的人反對。這些民意調查不包括克里米亞、東烏克蘭和南烏克蘭地區，這些地區的烏克蘭人無論是否有俄羅斯血統，都傾向于講俄語，對烏克蘭民族主義持懷疑態度，支持與俄羅斯保持密切關系。他們反對烏克蘭加入北約，擔心此舉會影響俄烏關系。烏克蘭各地 區 民 眾 的 分 歧 正 在 嚴 重 撕 裂 烏 克 蘭 社會。[12]13 - 17

　　第二，特朗普政府和國會在如何評價北約的問題上存在分歧。雖然許多國會議員對北約內部的責任分擔等問題提出批評意見，但整體上看，國會兩院都通過立法，明確重申美國國會對北約的一貫支持。2018 年 7 月 11 日，眾議院通過第 256 號決議案 ( H. Res. 256) ，表示支持北約和中東歐國家; 由于特朗普多次表態威脅退出北約，眾議 院 于 2019 年 1 月 通 過 第 676 號 法 案 ( H. R. 676) ，即 “北約支持法” ( NATO Support Act) ，禁止總統動用預算基金使美國退出北約，立法重申美國對北約的支持并限制總統退出聯盟的權力。而特朗普對北約的態度則較為消極。他責備歐洲盟國未能達到北約商定的國防開支目標，并多次公開質疑北約對美國的價值。特朗普對北約的批評在美國引起極其復雜的反應，甚至一些北約的支持者都開始重新評估美國長期領導北約的成本和收益。 “府院之爭”顯然在一定程度上影響了北約的繼續發展。

　　第三，俄羅斯的威懾。北約東擴極大地擠壓了俄羅斯的戰略空間，加劇俄羅斯的戰略憂慮，刺激俄羅斯國內民族主義、國家主義激烈反彈，甚至引發俄羅斯對其東歐利益的再度關切。2008 年以來，俄羅斯政要及軍方人士不斷警告，如果烏克蘭加入西方防務體系，俄羅斯將會對烏克蘭采取軍事行動。格魯吉亞戰爭與烏克蘭危機實際上就是對北約無限制東擴的應激性反應。烏克蘭危機一定程度上促使美國重新審視和調整北約擴大規模的 “門戶開放”政策。批評北約的人士認為北約東擴是對俄羅斯不必要的、且達不到既定目標的挑釁，觸發了西方國家和俄羅斯之間的長期競爭。反思的結果就是，盡管北約在烏克蘭危機之后加強了對烏克蘭的援助和支持，但卻將北約擴大的目標轉向南歐。2017 年和 2020 年，黑山與北馬其頓先后被納入北約，而對觸碰俄羅斯敏感神經的烏克蘭和格魯吉亞的加入，北約則持審慎態度。

　　五、結語

　　在全球化背景下，種族集團、跨國公司、商業團體、勞工組織、農業團體、宗教社團、學術智庫、人權組織等新型非國家行為體數量激增，且在外交政策領域日益活躍，已經成為國際關系中國際貿易、環境保護、性別平等、軍控、戰略安全、民主化進程等重大問題決策過程中關鍵的參與者與推動者。在全新的政治環境中，國際政治變得更具有開放性，更易受到非國家行為體的沖擊與影響。冷戰后北約東擴背景下美國東歐裔族群對國際政治的主動介入，為我們審視美國外交決策過程提供了難得的視角，豐富了我們對族裔群體與主權國家之間關系類型的認識。只有重視在全球化視野下對族裔群體等非國家行為體進行研究，才能全面、深入地認識美國外交決策過程。對族裔群體與美國外交政策之間關系的研究，既不能無視族裔群體的作用，割裂兩者之間的內在聯系，也不能過分夸大族裔群體的影響， “虛構”出族裔群體的主導作用。

　　在北約東擴的過程中，我們一方面要看到美國東歐裔族群與外交決策者之間活躍的互動關系，看到非國家行為體對外交事務的參與是全球化進程中國際秩序重構的重要環節; 另一方面，也要從美國東歐裔族群游說失效與決策目標失敗，認識到族裔群體游說產生效能的條件十分苛刻，美國東歐裔族群只能有條件地發揮溫和、低烈度但卻不可或缺的作用。