北極治理“內卷化”與中國應對

　　摘 要:全球氣候變暖促使北極地區成為人類經濟社會發展的新空間,北極治理正受到國際社會前所未有的關注.在相關國際法、國際條約和現有治理機制框架下,北極治理取得了一定的成績,但由于認知水平、理念意愿、能力手段等方面的制約,當前北極治理存在開放性不足、機制性缺陷和應對力薄弱等明顯的“內卷化”問題.準確把握北極治理“內卷化”的主要表現并深入剖析其形成原因,是實現北極善治的基礎.中國作為北極事務的重要利益攸關方,參與北極事務由來已久, 未來可以本著“尊重、合作、共贏、可持續”的基本原則,著力提升北極治理的話語權重,夯實北極科研能力,探索保護與開發相統一的治理新路徑.

　　本文源自羅會鈞; 查云龍， 中國海洋大學學報(社會科學版) 發表時間：2021-06-29

　　關鍵詞:北極治理;內卷化;治理合作;中國方案

　　本文研究的北極地區指的是北緯66度34分(北極圈)以內的廣大地區,包括極區北冰洋、邊緣陸地海岸帶及島嶼、北極苔原和最外側的泰加林帶,這里有著特殊的自然環境和地緣政治地位.近年來,北極治理受到國際社會的日益關注,這一方面是由于北極地區的自然環境隨著全球氣候變暖而發生著快速變化;另一方面,人類經濟社會的發展也需要開辟新空間;此外,現代科學技術和裝備的進步使得北極治理成為現實可能.北極治理有著長期的歷史,在相關治理機制的運作下,北極治理取得了一定的成績.比如,1920年簽署的«斯瓦爾巴條約»確立了挪威對斯瓦爾巴群島的充分和不可分割的主權,使該群島成為北極地區唯一的非軍事區;為應對美國和挪威等國對北極熊的過度商業捕獵,加拿大、丹麥、挪威、蘇聯和美國在1973年簽署了«保護北極熊協定»,對這一行為予以規范和限制.特別是在北極理事會成立后,北極治理在航空和海上搜救合作、海洋石油污染防治合作以及國際北極科學合作領域都取得很大的進展.但由于種種原因,當前北極治理存在諸多問題,出現了明顯的“內卷化”發展趨向.本文擬探討北極治理“內卷化”的表現及其成因,并提出中國破解北極治理“內卷化”效應的初步方案.

　　一、北極治理“內卷化”的主要表征

　　“內卷化”原是社會學概念,它的最初提出者是美國人類學家戈登威澤,后經過格爾茨進一步發展, 主要表示在受到外界條件制約的情況下,某個制度和模式不斷向內部求發展,使內部精細和復雜化但模式本身得不到進步的過程.黃宗智在他的«華北的小農經濟與社會變遷»一書中,將格爾茨的農業內卷化解釋為勞動力邊際產量的遞減.[1](P6)黃教授的注釋雖與概念原意有所出入,引發了極大的爭議,但卻引入了勞動的邊際生產率問題,進而發展和豐富了這一概念,使之更適于應用到人文社會科學研究領域.后來,杜贊奇在研究中國晚清和民國時期的國家政權建設時,提出“國家政權建設內卷化”的概念,首次將這一社會學概念借用于政治領域.[2](P54G55)近年來,內卷化作為重要的學術概念和分析工具,已廣泛應用于社會學、經濟學和政治學的研究.基于此,本文認為 “內卷化”也可以應用于北極治理研究,是分析當前北極治理現狀和問題的有力工具.當前,北極治理體系內部不斷精細化、復雜化而治理能力未得到提升,北極治理出現邊際效益遞減、治理赤字不斷擴大的內卷化問題.現階段北極治理“內卷化”主要表現為開放性不足、機制性缺陷和應對力薄弱三大矛盾.

　　(一)開放性不足與北極治理合作性需求間的矛盾

　　北極大陸和島嶼面積約800萬平方公里,這些大陸和島嶼的領土主權分別屬于加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、瑞典、俄羅斯和美國,從地理上看,這8個環北極國家屬于北極治理進程的域內國家.8個環北極國家的領土自然延伸到北極地區以內,其中5國環繞北冰洋,因此,它們對北極事務最為關注,受北極地區的科研、環保與開發的影響最大也最直接.毫無疑問,北極治理的最主要主體是域內國家,也始于域內國家.與此同時,我們也認識到,無論是氣候系統、地理環境,還是科學研究與經濟發展,全球都是一個統一的整體,各個部分緊密聯系、無法割裂,任何一個子系統發生變化都有可能引起更大范圍甚至全球范圍其他系統的變化.比如在氣候領域,北極作為地球最大的兩個熱穴區之一,在某種程度上可以看作是全球大氣對流尤其是大洋環流的中心地區,而且,世界氣候變化的幅度在高緯度得以強化, 表現得更為明顯,根據“整體地球系統”的概念,大氣對流與大洋環流的相互作用是影響全球氣候變化的最重要因素之一.[3]因而,可以說北極治理是全球性問題,具有明顯的全球合作性和非封閉的特征.

　　當前,北極治理在現實上仍是北極國家尤其是北極地區的大國在發揮著主導作用,北極國家警惕域外國家對北極事務的介入,近年來地區保護主義的趨勢不斷加強,限制域外國家在北極地區活動的動機十分明顯.[4]北極理事會是北極治理實踐中最重要的區域性機制安排,然而域外國家想要加入這一機制卻障礙重重.以中國為例,2006年中國開始申請成為北極理事會的永久觀察員國,但因部分成員否決未能實現;[5]2012年4月,中國再次申請北極理事會的永久觀察員國,北極理事會2013年部長級會議宣布接受中國等6個國家成為理事會正式觀察員國.但據媒體報道,北極理事會成員國對此進行了激烈辯論,中國是申請加入名單上最有爭議的,它的候選身份獲得所有北歐國家的支持,而俄羅斯與加拿大在辯論中曾表示不同程度的反對,雖然最后中國等6國獲得批準成為正式觀察員,但它們將受到一份新制定的“觀察員規則”限制(人稱“努克標準”),這份規則包括了俄羅斯和加拿大的一些要求,可以參加所有的會議,但部長級會議除外,且沒有決定權.[6]可以看出,對于擴充北極理事會規模的問題,北極理事會各成員國意見不一,北歐國家希望將北極“國際化”,而在北極控制了更多領土的俄羅斯和加拿大則強烈反對.[7]這種情況充分反映出在北極治理開放性和國際化議題上,北極域內外國家之間以及北極域內不同國家之間存在一定程度上的利益沖突與競爭.在北極治理日益成為全球性問題的背景下,開放性不足與北極治理合作性需求間的矛盾仍相當突出,是北極治理“內卷化”的主要表現之一.

　　(二)機制性缺陷與北極治理協同性需求間的矛盾

　　當今世界正面臨百年未有之大變局,全球性熱點問題此起彼伏,人類面臨的共同挑戰復雜多變,所有這些問題都是全球治理的對象,而以主權國家為主的治理主體在應對和解決全球性問題時難免力不從心,甚至有些大國為了一己私利逃避責任,總體而言,傳統治理機制和模式已出現“邊際貢獻遞減”. 所以,在破解治理“內卷化”、實現可持續治理的進程中,有必要“翻新”和完善治理機制,以實現對問題領域的全覆蓋和對主體治理能力的有效整合.北極治理是全球治理的重要一環,當前全球治理的機制性缺陷在北極治理進程中無疑也有明顯的體現.

　　北極事務沒有統一適用的單一國際條約.[8]當前北極事務的治理機制主要由北極理事會等相關論壇和涉及北極地區事務的若干國際協定所建構.北極理事會是1996年成立的一個高級別論壇,旨在提供一個促進北極國家在北極原住民的參與下,在廣泛的北極議題(涉及軍事安全的有關問題除外),尤其是在北極地區可持續發展與環境保護問題上進行合作、協調和互動的平臺.[9]這個高級別論壇由8個理事會成員(8個北極國家)、6個永久參與者(代表北極原住民的6個組織)、6個工作組(負責理事會的研究、監測和其他工作)和38個觀察員(非北極國家、政府間組織和非政府間組織)組成[10](詳見表1).北極理事會的主要工作是定期通過其工作組進行全面、前沿的環境、生態和社會評估,到目前為止,北極理事會只通過了三項具有法律約束力的協定,分別是«北極航空和海上搜救合作協定»(2011年)、«北極海洋石油污染防備和應對合作協定»(2013年)及«關于加強國際北極科學合作的協定»(2017年).可見, 目前北極理事會的大部分制度建構是基于成員國之間的宣言或無約束力的國際條約之上,因此具有明顯的“軟法”特征,難以實現更深層次的合作.[11]不僅如此,北極理事會作為一個論壇沒有自己的預算, 所有項目和倡議都由一個或多個北極國家贊助,有些項目還需要其他實體的支持.北極理事會也沒有執行權,無法執行其準則、評估或建議,這一權利屬于各北極國家所有.此外,北極理事會主席每兩年由北極國家輪流擔任,歷任主席都會根據自己的價值偏好和政策關注點制定任期內的優先計劃.當前的北極理事會主席是冰島,冰島作為輪值主席(2019G2021年)的四個優先事項分別是:北極海洋環境、氣候和綠色能源解決方案、北極人民和社區以及更強大的北極理事會.但是,北極理事會這一安排又產生了政策難以連貫的問題,上一任輪值主席國在兩年任期內未能完成的工作,在下一任上臺后,基本上都會不了了之.[12]

　　涉及北極地區事務的若干國際協 定 包 括 6 大 門 類 的 21 個 條約.[13]如,涉及領土主權類別的«斯瓦爾巴條約»(1920,巴黎);涉及海洋、航運、漁業類別的«聯合國海洋法公約»(1982,蒙特哥灣);涉及氣候變化和環境類別的«聯合國氣候變化框架公約»(1992,紐約)等.這其中,又以«聯合國海洋法公約»為核心的海洋法治理體系對北極治理的影響和意義最大.但«聯合國海洋法公約»在北極治理中的效用也不樂觀,雖然該公約作為權威的國際海洋法律安排適用于北極地區, 也在北極治理中發揮出不可或缺的作用,不過,由于«聯合國海洋法公約»本身就是世界各國的主張經過折中和妥協的產物,尤其是許多條款的不具體性以及未作明確規定的問題,都使得諸多矛盾與分歧依然存在,甚至某些矛盾還隨著該公約的生效而日益凸顯,并產生了一定的負面效應.[14]可以預見的是,一旦在北極地區發生權利和利益沖突時,各國會利用這種模糊與抽象的條約規定聲張自己的利益主張,對條款作出有利于自己的解釋,如此反而會加深各國的爭執與矛盾.而且,«聯合國海洋法公約»體現的是國際海洋法的一般性規定,并不是為北極量身制定,也不可能從北極特殊的地理狀況、歷史和現實出發,對該地區的具體問題做出專門規定,因而并不足以解決北極地區面臨的治理問題.[15](P61)由此可見,雖然隨著實踐的不斷深入,北極治理機制在多個層面得到了推進和強化,但現階段的北極治理機制對北極治理的協同性需求依然存在著不適應性.有效應對北極事務的挑戰并構建有效的北極治理架構,是北極治理的根本任務和主要目標.[16]

　　(三)應對力薄弱與北極治理復雜性需求間的矛盾

　　北極治理議題涵蓋十分廣泛,從保護原住民的權利和文化到促進可持續的經濟發展,從生態系統復原到環境污染的防治,從科學研究到資源開發和水域開放,甚至包括領土主權聲張爭議,所有這些涉及北極地區的事務問題和風險挑戰都是北極治理的議題,具體的治理事項更是不可枚舉.而且由于北極地區處于一個極端惡劣的地理條件,它的生態系統、氣候環境還有當地原住民的生活方式等都有其獨特性,可以說北極是一個對環境十分敏感的地區,與全球其他地區相比,更脆弱也更難治理,一旦發生改變,對當地特有物種和環境的影響將是不可逆的,據北極理事會下設的北極動植物保護工作組(CAFF) 的報告所提供的數據,預計未來45年,北極熊的數量將受海冰縮減的影響而減少30%;[17]在加拿大境內的一種名叫象牙鷗的高北極物種自20世紀80年代以來已經減少了80%;[18]在已經消失的21種北極語言中,有48%是1990年以來發生的,且語言消亡的速度越來越快.[19]除此以外,對北極治理造成最大挑戰的還是北極地區正經歷的劇烈而快速的環境變化.北極地區的氣溫上升速度是全球平均水平的兩倍多,氣候變暖改變著北極的自然環境、威脅著北極特有的生態系統,使北極地區發生了許多變化,比如,由于永久凍土解凍、海平面上升和南方物種北遷,導致北極的淡水生態系統正在失去維持獨特物種生存的能力.極端嚴寒的氣候曾長期使人類對北極生態運作過程的影響保持在極低的水平,而氣候變化正推動人類的北極活動進入活躍的新時期,對北極地區帶來的影響和沖擊是巨大而又深遠的.顯然, 北極地區繁多復雜的治理領域和問題有著相應多樣化的治理需求,這對北極治理能力是巨大的考驗.

　　當前的北極治理能力在涉及國家權利和核心利益的問題上也顯得力不從心,這主要表現在部分國家對北極地區主權權利的爭奪等問題.對北極提出領土主張的主要有俄羅斯、美國、加拿大、丹麥和挪威五國,而最早對北極提出領土訴求的是加拿大.[20]目前,北極的領土主權爭端主要剩下加拿大和丹麥之間的漢斯島,兩國采取冷處理的方式,矛盾基本可以忽略不計,但北極地區的主權權利爭端卻不曾減少,其中主要的主權權利爭端就是北極海底大陸架問題.由于北極理事會被明確排除了軍事安全領域的治理權,對這一問題的治理主要依靠相關國際法、條約與國際共識.對于北極領土的劃分有兩種主張:一是加拿大和俄羅斯主張的扇形劃分原則;二是近年來依據海底大陸架主張劃分原則,主要法律依據是1982年通過的«聯合國海洋法公約».[21]扇形原則是指北極鄰近國家以其領土的東西兩端為端點, 分別與北極點連接,形成的扇形區域應當屬于該鄰近國家所有.該原則最早由加拿大于1907年提出, 得到俄羅斯的支持,不過沒有得到國際公認.而按照«聯合國海洋法公約»對大陸架的定義,沿海國的大陸架包括其領海以外依其陸地領土的全部自然延伸,擴展到大陸邊外緣的海底區域的海床和底土,如果從測算領海寬度的基線量起到大陸邊的外緣的距離不到二百海里,則擴展到二百海里的距離.[22]由于沿海國對大陸架享有專屬主權權利,為擴大本國大陸架管轄范圍,俄羅斯、加拿大和丹麥都主張羅蒙諾索夫海嶺是其各自領土的自然延伸,并積極尋找于己有利的證據.[23]隨著北極形勢的變化,將來北極地區的主權權利爭端恐將愈演愈烈.由于缺乏有效的治理手段和能力,這些問題在較長時期都難以得到妥善解決,面對北極地區大量的復雜性治理需求,現階段的北極治理能力缺口可見一斑.

　　二 、北極治理“內卷化”形成的主要原因

　　對北極治理“內卷化”的形成原因進行深入分析,是推動北極治理不斷走向善治的關鍵.北極治理 “內卷化”的出現無疑是多方面因素共同造成的結果,不少學者對此進行過深入的闡述,比如有些學者所指出的當前北極治理存在“治理機制碎片化”、“相關國際法碎片化”的問題以及北極治理具有特殊性等問題,都是北極治理“內卷化”和困境出現的重要原因.應該說,北極治理“內卷化”是一個歷史現象,須放進北極治理的歷史進程和人類發展的時代背景中加以考量.當前北極治理進程中出現的不完善性的背后有著深層次的原因,涉及主體的能力、意愿和權力、利益等問題,具體來說,當前北極治理出現“內卷化”主要有認知水平、理念意愿和能力手段三個方面的原因.

　　(一)認知水平深刻影響治理進程的有效開展

　　治理過程是認知活動和實踐活動的有機統一,治理活動的開始與治理問題的出現之間存在一個認知環節.有學者認為“治理活動和治理問題是相伴而生的”,這一觀點值得商榷,相伴而生意味著同時性,而在實際情況中,治理相對于問題的出現往往是滯后的.嚴格來說,只有當主體認識到問題的存在, 意識到問題的后果,并將問題上升為治理議題時,治理活動才正式開始,在北極治理進程中,主體的認知水平對治理活動影響是全過程的.

　　一是認知水平影響治理的準確度.尤其是諸如氣候變化這一類的問題,具有明顯的長周期和緩慢漸變的特點,很多氣候問題及其帶來的影響不能很快地體現出來,并且相關問題在不同區域和不同時期的表現形式會有很大的不同,這增加了認識的難度.現階段雖然專家們普遍認為地球正在變暖,但這在多大程度上直接歸因于人類活動或是由人類活動造成的尚不清楚,人類活動對此問題的影響極難評估.[24]正是由于北極治理相關問題與矛盾的暴露需要一定的累積,因而對它的認識有一個不斷提升的過程,并不是一蹴而就的.

　　二是認知水平影響治理科學化.為了充分展示北極治理問題的全貌,治理主體要依靠科學的方式方法,設置一系列指標體系,通過監測獲得和生成數據與信息,再做出相應的處理和評估,這在科學治理中起著基礎性的作用.以北極地區生物多樣性的保護和治理為例,為了實現治理科學化,必須獲得北極地區生物資源和生存環境的當前及歷史狀況等方面的準確信息,而北極地區的監測能力和手段有限,采樣嚴重不足,并且一直以來,北極監測的做法基本上就是支離破碎和不完整的.[25]在氣候變化為主要因素的影響下,北極生物多樣性正經歷一場劇烈而加速的變化,但由于目前北極不發達的觀測網絡體系, 很難在復雜而又廣闊的北極地區發現和確定生物多樣性的具體而完整的變化情況.

　　三是認知偏差影響治理的有效性.北極地區不僅集中了全球氣候變化問題,也因氣候變化成為其他國際環境問題的聚集地.[26](P291)雖然氣候變化在北極地區的表現是顯而易見的,但這卻主要是由北極以外地區的人類活動導致的,因而,北極氣候問題只有在全球框架和公約下才能得到有效治理.«巴黎協定»是國際社會應對氣候變化問題的重要框架性安排,美國作為當前全球第二大溫室氣體排放國和累計世界最大溫室氣體排放國在應對氣候治理時過于強調本國的短期經濟利益,削弱了全球合作應對氣候變化的努力.例如,美國總統特朗普認為«巴黎協定»有損美國利益,降低美國的經濟競爭力,并帶來不公平的經濟負擔,在2017年6月宣布退出«巴黎協定».值得注意的是,美國政府也沒有簽署«京都議定書»,時任美國總統布什在2001年曾表示,議定書要求太高會損害美國的經濟,不會將條約提交國會批準.雖然美國的短視行為不會改變全球應對氣候變化的決心與行動,但美國的態度或將帶來不確定性,影響減排力度.可見,狹隘的國家利益會影響認知客觀性,進而影響治理的效力.

　　(二)國家間的治理理念與意愿暫難整合

　　當前的北極治理仍是以主權國家為核心主體的.主權國家有其自身固有的價值立場和廣泛的國家利益訴求,這反映在治理中就是各個國家治理理念和意愿的差異.治理理念和意愿差異的背后是國家利益和價值的分歧,而全球共同價值體系的缺失,成為全球性治理的一個重要制約因素,因為共同價值體系是全球性治理的關鍵.[27]近年來相關國家都對北極事務和北極治理發布過國家政策文件,闡明本國的治理理念和意愿,指導國家的北極治理行動,在北極治理進程中,各主權國家的治理理念與意愿短期內難以得到有效整合,這主要體現在三個方面.

　　一是大國的北極戰略理念普遍發生轉向.以美、俄兩國北極政策為例.2007年俄羅斯北極科考隊從北極點下潛至海底,插上一面鈦合金制造的俄羅斯國旗,“宣示主權”意味濃厚,而2019年美國總統特朗普有意購買格陵蘭島的新聞也引發全球熱議,兩起事件表明美、俄兩國對北極地區的關注和博弈已進入實質性階段.在俄羅斯的北極政策文件中,國家安全是核心原則,認為俄羅斯聯邦北極地區的軍事、經濟、文化、環境和社會及人道主義安全,對于確保俄羅斯的北極主權和經濟社會發展具有戰略意義.[28]同時,美國政府對北極高度重視,向北極傾注更多外交和軍事資源,如增強美國在北極地區的軍事存在,并將“美國優先”政策適用于北極的經濟治理議題,表現出利己排他的價值取向,[29]強調“美國在北極地區有著獨特的關鍵性利益”.大國的北極戰略轉向反映出各大國愈發重視北極地區巨大的戰略價值,也展現了各大國確保本國在北極治理中權益最大化的決心.

　　二是北極國家間的利益沖突較為明顯.以北極航道的治理理念分歧為例.北極航道主要由兩條航道構成,分別是大部分航段位于俄羅斯北部沿海的東北航道(俄稱北方海航道)和大部分航段位于加拿大北極群島水域的西北航道,西北航道是大西洋和太平洋之間最短的航道,但航行與港口條件不如東北航道.加拿大1973年起宣稱西北航道所屬的北極群島水域屬于加拿大的內水,并于1985年劃定了直線基線,此后,加拿大政府反復重申對西北航道擁有主權.而美國與歐盟對此極力反對,主張西北航道是國際海路,各國享有航行自由的權利.同時,俄羅斯對北方海航道開發也有著復雜的心態,一方面囿于資金能力有限,需要中國等國的資金參與,另一方面又不愿失去其在北方海航道開發的主導權,要求在北極地區開發中必須占據主導地位.治理主體的理念意愿差異,尤其是主要大國間的權利分歧是北極治理合作的一大障礙.

　　三是域外國家仍缺乏北極治理話語權.本質上北極治理就是全球性治理,域外國家參與北極事務是承擔國際責任的表現,并且域外國家在北極沒有主權權利爭議,沒有復雜的利益糾葛,更能提出具有普遍代表性的治理理念.但北極主要大國不愿意域外國家充分參與到北極治理進程中,通過設定各種規則進行額外限制,如明確觀察員國的主要作用就是觀察北極理事會的工作,主要在工作組一級參與相關的項目,而項目的發起和領導者只能是北極國家或永久參與者,此外,為了防止域外國家通過財政資助控制項目,理事會還特別規定觀察員對任何特定項目的財政捐助不得超過北極國家提供的資金額. 總體看,域外國家的北極治理話語權受到嚴格限制,對北極治理的貢獻潛能無法得到釋放.全球性治理中最突出的矛盾問題就是國家利益和全球利益之間的沖突問題,而利益沖突嚴重影響治理理念和意愿的整合,這會使全球性治理陷入集體行動的困境.[30]

　　(三)能力手段不足成為北極治理最大掣肘

　　治理是對資源的配置.對北極治理來說,需要投入的資源十分巨大,雖然各國都重視北極治理的重要意義,但參與北極治理需要足夠的財力資源和科研能力作保證,當前的北極治理在能力和手段上都存在較大不足.

　　一是北極特殊環境帶來的治理困難.以北極科研和開發為例.由于北極位于浮冰上,難以設置固定永久的科研設施設備,建立科研浮冰站成了不二選擇,但這既困難又昂貴,前期規劃籌備時間長、建站物資和設備復雜繁多,還要建立后勤基地,投資額可見一斑.而開發北極資源代價更大,一年中可以施工的工期很短,開發時間以十年計,還必須克服在凍土或冰面上豎架挖井的難題,此外現代化的生活設施和勞動力高工資也是巨大負擔.據計算,在北冰洋的波弗特海上鉆探一口油井是墨西哥灣相似井成本的50倍以上.[31]

　　二是治理項目林立,推高治理成本.北極治理議題都是系統性、綜合性程度高,問題緊密耦合的領域.維護北極生物多樣性是北極治理的重要工作,由于北極地區擁有多種多樣的海洋、淡水和陸地生境,所有這些生態系統都受到不斷變化的北極環境的影響,因而北極生物多樣性監測包括海洋生態系統計劃、淡水生態系統計劃、陸地生態系統計劃和沿海海岸生態系統計劃等,每一個計劃又包括各子項目, 這些項目都必須得到源源不斷的資金支持才能長期進行下去.

　　三是北極治理資源與力量供應不足.現有的北極知識與數據不足以呈現北極環境改變的全息圖, 為了增進對北極環境變化的了解,有必要改進研究方法、采用新興技術、利用好當地傳統知識、提高工作協調性并增加取樣,這需要投入更多的資源.在現有機制下,所有治理項目和倡議都由一個或多個北極國家贊助,域外國家對北極治理的投入受到嚴格限制,但域內國家對北極治理的投入畢竟是有限的,這樣的供應機制無疑會帶來嚴重的困境.改變目前北極治理力量供應不足的狀況,亟需改革現有體制規章屏障,只有接納有實力的國家深度參與,才能有效解決北極治理中的能力和資源缺口問題.

　　三 、破解北極治理“內卷化”的中國應對

　　在全球氣候變暖和全球化深入發展的背景下,北極問題具有全球意義和國際影響.中國參與北極治理合法性毋庸置疑.首先中國是“近北極國家”,是北極事務的重要利益攸關方,北極的環境變化對中國的氣候系統和生態環境有直接影響,并關系到農林牧副漁等各領域的經濟利益.其次,中國是世界第二大經濟體和重要的貿易大國,在資金、市場、航運等方面具有優勢,同時中國也是科技大國,在極地科研的技術、設備、知識和經驗等方面都有較強實力,可以為北極治理發揮重要作用.第三,中國是聯合國安理會常任理事國,在維護世界和平與安全、促進國際社會共同利益方面承擔著重大的責任,中國積極參與治理北極,維護北極和平穩定與可持續發展,是中國作為負責任大國承擔國際義務的生動體現.但中國作為北極域外國家在北極不享有領土主權,未來應本著“尊重、合作、共贏、可持續”的基本原則,著力提升北極治理的話語權重,著力夯實北極科研能力,并不斷探索保護與開發相統一的治理新路徑.

　　(一)進一步提升在北極治理中的話語權重

　　北極是世界的北極,實現北極地區的良好治理事關全球的共同利益.一方面,部分北極地區事務雖然是地區性的,但其影響是全球性的,例如北極地區的生態保護和氣候變化都深刻影響全人類的福祉. 另一方面,有些北極事務本身就是全球性的,比如,雖然北極地區的領土主權分屬8個北極國家,且北冰洋沿岸國還擁有相關管轄海域,但北冰洋也有公海和國際海底區域,依據«聯合國海洋法公約»等國際條約,公海海域和國際海底區域對所有國家開放,不論其為沿海國或內陸國,另外,根據«斯瓦爾巴條約», 所有締約國公民可以自由進出斯瓦爾巴群島,進行任何不違反挪威政府法律的行為.可見,對北極國際公海等區域的保護、開發、利用是全球各國共同分擔的事權,涉及全球的共同利益.但是中國目前在北極治理中的話語權還十分有限,亟需進一步提升話語權重.

　　一是要提供科學理念,提高話語影響力.當前北極治理面臨許多問題與挑戰,深層次矛盾日益暴露,面對當前的治理難題與困境,亟需建立新的發展觀、利益觀和治理觀,創新治理理念.中國提出的構建人類命運共同體思想深刻回答了“世界怎么了”“人類怎么辦”的時代課題,為人類的發展提供新的理念選擇,既是破解世界對中國疑慮的中國智慧,也是為人類更好解決治理難題的中國方案.在北極治理中,人類命運共同體思想對于整合國家間的治理理念與意愿、化解國家間利益沖突、實現利益共生和合作共贏具有巨大的理論和現實意義,中國應在北極治理實踐中不斷宣傳、闡釋和踐行人類命運共同體理念,增強國際社會的認同,使人類命運共同體思想成為北極治理中高度的理念自覺.

　　二是要依托有效平臺,增強話語傳播力.傳播方式決定著我國北極政策的理念、文本內容等能否得到有效傳播.[32]增強話語傳播力首先要利用好現有多邊和雙邊交流方式,有效開展國際對話.在舉辦多邊論壇方面,2005年中國成功承辦北極科學高峰周活動,開亞洲國家承辦之先河;在開展雙邊對話方面,中、美2010年就建立了海洋法和極地事務年度對話機制;與域內外國家合作方面,中國與冰島在2012年簽署了北極合作框架協議,這是中國首次與北極國家締結北極領域專門協議.此外,中國與日本、韓國在2016年啟動北極事務高級別對話,同英國、法國也開展雙邊海洋法和極地事務對話.通過這些平臺,中國得以有效地交流分享相關政策理念和實踐經驗,提升了中國北極事務的話語權重,應總結好的經驗做法,不斷增強中國話語傳播力.未來還可以通過公共外交渠道開展交流,如支持和鼓勵科研機構與外國智庫、學術機構開展交流和對話,宣介中國智慧和方案.

　　(二)進一步提升在北極治理中的能力建設

　　中國作為北極事務的積極參與者、建設者,也是北極治理的貢獻者,中國不僅應為北極治理貢獻中國智慧,也要提供豐富的公共產品和資源.北極具有重要的科研價值,科考既是當前中國在北極治理中最為關切的利益之一,同時也是中國有效介入北極事務的最佳方式.[33]但是,中國參與北極科考事務的程度和廣度還是比較欠缺,比如在北極理事會機制下,中國目前僅參與了北極候鳥倡議、維持北極觀測網絡及2013G2021年北極生物多樣性行動三個項目,資源貢獻量與中國的國家實力和國際地位不匹配. 探索和認知北極是北極問題的重點領域,中國對北極科研的投入力度還有很大的深化空間.

　　一是要著力提高北極科學考察和研究能力.自1996年中國成為國際北極科學委員會成員國以來, 中國的北極科研活動日趨活躍.2004年,中國在斯匹次卑爾根群島的新奧爾松地區建成擁有全球極地科考中規模最大的空間物理觀測點的“中國北極黃河站”.截至2019年底,中國已成功進行10次北極海洋綜合科學考察和16次北極黃河站科學考察,實現了對北極觀測、調查和科研的常規化.得益于極地科考船站平臺,中國在北極地區已逐步建立起海洋、冰雪、大氣、生物、地質等多學科觀測體系.由于技術裝備是認知、利用和保護北極的基礎,[8]未來,應加強北極科考站點和科考船舶等科研和保障平臺的建設與維護并提升其功能,推進新一代極地科學考察破冰船的建造工作,進一步提升中國在北極科考和研究的能力.

　　二是要著力培養北極專業人才和科研團隊.長期以來,我國極地研究偏向以南極科考為重,因而北極科研存在隊伍規模過小、年齡結構不合理等問題,這已成為制約中國提升北極科技競爭力的主要障礙因素.因此,提升北極科研的能力和水平,要重視北極科研人才隊伍建設.首先,要依托高校和科研機構培養北極自然科學方面的人才.2018年,由北京師范大學等25所國內高校共建的中國高校極地聯合研究中心成立,這對于加強極地科研能力、提高我國極地科學與教育水平具有重大戰略意義.接下來,可以進一步整合全國高校的北極科研力量和協同創新能力,完善北極科教體系和應用平臺建設,加強北極科研人才的國際交流.其次,要大力培養社會科學領域的專業人才.加強包括北極政治、經濟、法律、社會、歷史、文化以及北極活動管理等方面的北極社會科學研究,培養造就一批高水平人文領域專家學者.此外,還要做好科普教育工作.引導全社會關注北極、了解北極,提高公民的北極意識和北極科研興趣.

　　(三)在北極治理中堅持保護與開發的統一

　　傳統的北極治理路徑有很多不合理之處.一方面治理規則不民主,在規則的制定、解釋、適用全過程都體現出西方強國的意志和利益,大國利己主義表現得淋漓盡致,傾向于“叢林法則”的思維;另一方面具有明顯的二元對立價值觀,將保護與開發對立,將治理與發展對立,將效率與公平對立,傾向于“休克療法”的思維.北極治理“內卷化”反映的是北極治理進程中深層次的矛盾和挑戰,破解北極治理“內卷化”需要立足于治理實踐、著眼于國際合作、致力于路徑創新.可持續是中國參與北極事務的根本目標,可持續就是要在北極推動環境保護、資源開發利用和人類活動的可持續性,致力于北極的永續發展.[8]實現可持續就是要在北極治理中堅持保護與開發的有機統一.

　　一是要依據國際法保護好北極.北極極端特殊的自然條件要求國際社會將生態環境保護放在北極治理的首要地位.北極地區是地球生態安全的重要屏障,也是人類文化多樣化的保護地,因此,保護北極一直是中國重要的北極政策目標和主要政策主張,這也是中國認真履行有關國際條約的義務、承擔保護北極責任的體現.未來,中國在積極參與北極國際治理進程中,要堅持維護以«聯合國憲章»和«聯合國海洋法公約»為核心的現行北極國際治理體系,[8]以支持和參與北極理事會等治理機制的工作為主要路徑,為保護好北極的自然環境和生態系統做出貢獻.

　　二是要依法合理開發北極資源.開發利用北極資源是實現北極保護可持續的根本舉措,也是確保實現北極可持續發展的主要途徑.北極地區資源豐富,主要有油氣和礦產資源、漁業資源、旅游資源和航道資源等,受到北極自然條件以及人類現有技術和裝備水平的制約,當前大規模商業開發北極資源的可能性不大.現階段主要是做好北極開發的中遠期規劃和可行性研究工作,要明確企業在開發利用北極資源方面,須遵循相關國際法和國際條約、尊重北極國家法律法規、尊重北極原住民的利益和合理關切,在保護北極生態環境的前提下,以可持續的方式進行,并鼓勵有實力企業利用自身的資金、技術和國內市場優勢進行小規模商業開發試探,積累開發經驗,做好技術儲備.此外,針對國際社會對于中國北極開發上的疑慮和擔憂,中國政府有必要進一步闡發北極開發的原則立場和政策主張.

　　四、結語

　　當前的北極治理正處于危與機并存的大環境中,一方面,在和平與發展的時代主題下,北極治理得以在較穩定的背景下開展,另一方面,在世界面臨百年未有之大變局下,北極治理進程中長期積累的矛盾與新出現的問題疊加,形成了北極治理既取得巨大成績又出現治理“內卷化”日益凸顯的復雜局面. 在推進北極治理國際合作的進程中,要尊重北極國家對北極大陸和島嶼的領土主權以及對專屬經濟區和大陸架等海域的管轄權和相關主權權利,尊重北極原住民的傳統、文化和發展權.同時也要看到北極治理與全人類命運與共,各國應從全人類長遠利益而非狹隘的國家短期利益出發,應該秉持共商、共建、共享新治理觀,而摒棄“叢林法則”等不合理思維,加深對北極治理的認知、整合北極治理理念和意愿,擴充北極治理的資源手段,切實提高北極治理能力,著力破解當前存在的北極治理“內卷化”.而中國作為近北極大國,與北極治理利益攸關,未來中國要牢牢抓住北極發展的歷史機遇,妥善破解北極治理“內卷化”,努力為北極地區的和平穩定與可持續發展提供中國方案、貢獻中國智慧、展示中國經驗.