法治視野下的營商環境優化研究

　　摘 要：隨著全球經濟一體化進程的不斷加快，營商環境日益成為制約各國經濟發展的重要因素。 就中國的實際國情而言，要想在全球經濟不景氣的大背景下，成功涉過改革深水區，推動經濟發展模式的成功轉變，無疑需要確立更加適宜的法治化營商制度來提高國家硬實力，促進國民經濟的進一步發展。而究竟如何實現這一目的無疑是重中之重，但總的來說，堅定不移地走依法治國之路，加強對市場環境的有序管理，對于經濟發展質量的提升至關重要。

　　常自全， 江蘇商論 發表時間：2021-09-08

　　關鍵詞：營商環境;法治化;改革;經濟建設

　　一、研究背景

　　依據黨中央發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，“打造法治化營商環境”這一理念首次進入公眾視野，而隨后的中央經濟工作會議則提出了“建立公平開放透明的市場規則和法治化營商環境”的更高要求。 我們不難看出，營商環境已成為區域經濟發展的軟實力和核心競爭力的重要考核指標之一。 就中國目前經濟發展而言， 中國社會發展正面臨更新換代、 打開發展新局面的特殊關口，打造合理的商業發展氛圍可謂是迫在眉睫，而這也是促使中國現代經濟體系得以逐步確立和推動中國經濟高質量發展的必然要求與應有之意。

　　同時，目前世界各國對吸納企業和資本的投入不斷增加，先進地區的政府機關不斷提高科技、人才、稅制、市場環境等要素吸納企業和資金，而近年發展較快的地區則充分發揮自己勞動力數量多、初級資源充足等優勢提升自身吸引力，這迫使中國在全球競爭中遭遇“前后夾擊”的雙重困境。而隨著中國經濟改革步伐的加快，需要進一步開發內生驅動力、提升對外競爭的地位，也就是說打造合理的商業發展氛圍，提高對外競爭的能力是破局的關鍵。 在當前全球經濟模式下，同英美等老牌發 ·商經管理· 達國家比起來，中國營商環境的建設還處于初級階段。 簡而言之，面對全球整體經濟形勢普遍低迷的實際狀況，營商環境正日益成為世界各國重點關注的經濟發展要素之一。 各大經濟實體均在通過制定與推行不同的政策，促進人才、資金、技術等各種核心經濟要素向本區域匯集。 在這樣的時代潮流下，中國無疑很難獨善其身，唯有依靠法律這一司法的最后底線確立公平公正、清晰有效、多方獲益的法治化營商環境，才能在新時期激烈的國際競爭中取得優勢地位。

　　二、營商環境基本概述

　　(一)營商環境的基本概念

　　從國內外研究現狀來看，營商環境目前還是一個非常籠統的表述，是一個影響經濟深度發展與進一步擁抱全球化等諸多方面的復雜理念， 包括司法、行政、市場競爭、全球發展、資本引入等方面。 同時，法治化營商環境核心是指確立完備的市場競爭法律規范和法律實施規范，依法維護各類競爭實體的正當利益，包括知識產權等要件。 行政指導下的營商環境關鍵是法定機關把握“管”與“不管”合理尺度，促進高效管理和有效治理的結合，革新行政服務社會的模式，提高政務公開透明度和政策的穩定性等。 而市場競爭中的模式則需要堅決維護市場正常運作的模式， 包括市場平等競爭和提出異議等。 而全球化營商環境的確立則需要與之相符合的外向型經濟發展模式， 提高國際交往與合作的效率，支持物品、現金流、勞動力等核心內容實現全球化流通。 而與資本性相關的環境主要是資本產業政策、與之相關的投資鏈和實業匹配體系，推動融資、雇傭、納稅、市場管理各個環節的流暢性，提升資本在市場的上作用力。 而整體的經濟環境關鍵是引導建立萬眾創新的市場活躍度的重要指標，對自身的國際競爭力將產生深遠影響。

　　(二)營商環境的核心內容

　　從目前的主流學說來看， 關于營商環境的核心內容到底應該包括哪些內容尚無統一意見。 但大抵集中在以下三個角度：首先，從比較大的方面來看，關鍵是市場、 國內穩定以及對外開放程度的宏觀或政治方面的考慮，如稅收、資本、貨幣匯兌等。 其次，從行政機關的管理層面而言， 關鍵是行政管理模式的合理性，關系到市場的保護與處罰、雇傭行為、資本運作的高效性與公開性等。三是基本的管理要素，關鍵是能夠發揮作用的基礎設施和市場服務的規模與水平，如電力、交通、通訊和金融等。綜合以上各種理論來看，核心部分應該包括以下兩個部分：

　　其一，從營商環境對市場參與者具體活動發揮的作用而言， 營商環境的發展依賴于多種方式引導、支持或者事后管控市場主體的參與方式和具體行為。 同時，為了獲得更多市場利益，市場主體制定經營策略也需要重視環境因素，邁向更高發展的階段需要經歷“外部逆向選擇”這一過程。 有調查表明，營商環境對經營者的起步探索、發展階段以及產生的相應社會價值均會造成實質干擾。 高效便捷和成本低廉的市場準入制度是推動個體經營者參與市場的關鍵推動力，營商環境對經營者的經營框架、市場策略、技術研發、正當貿易、合法占有市場、周轉率等經營情形造成影響。 而資本環境則會對經營者的獲取手段、引進方式、利用成本與效率、不同行業的準入難度、 獲得投資的可能性等產生影響，可能會直接決定經營者未來事項的走向，有著格外的重要性。

　　其二， 就行政機關與經營者之間地位而言，政府機關與廣大市場經營者之間的及時溝通是相當必要的，它們之間的有效溝通可以加速實現可持續發展，提高經營者的市場競爭力。 政府機關借助審批與服務的一體化，提高服務市場的效率;借助法律法規的正當實施，保障市場相關活動能夠有序開展，從而實現企業合法利益的最大化。 在中國當前經濟改革的社會背景下，政府與企業之間的影響力日益劇增， 是構建中國優良營商環境的關鍵一環。已有調查表明，自中國對外開放以來，地方行政機關在具體的市場準入中逐漸倡導以外部引入資金、增加地方總體經濟效益、提升地方管理能力為價值目標的理念。 從這一理念體現的精神而言，行政管理者的管理要求與市場經營者的獲利需求具有根本上的統一性。 總體而言，行政機關與經營者之間不斷緊密的聯系，很可能將對地方經濟發展有著決定性作用。 綜上所述，優良營商環境的打造必須依賴于市場經濟下行政機關與經營者之間的互動，既要治好過去政府管控過多的“老毛病”，又要杜絕部分地方政府借此不作為，真正實現行政機關與經營者之間的良性互動。

　　三、營商環境法治化建設的理論基礎

　　法治化的實現，意味著需要對社會主體的行為進行規范性調控， 而不能只對特定主體產生作用。法治化的推行需要依靠政府行政權力，不言而喻這種調控方式自然具有權力性色彩。 但此種強制性卻是保證現代社會體制得以正常運轉不可或缺的因素。 況且，法律的本質內涵之一就在于建立有效的社會秩序。 營商環境法治化建設的核心理論可以從以下幾個角度探討。

　　(一)市場經濟的法律化

　　推行法治化的市場經濟管理模式，打造法律化現代國家，是中國政治制度的應有之義，這也是現代治國理念的貫徹實施。 社會主義市場經濟就是要法律發揮基礎作用，是建成法治化國家的重要組成部分。 法治是建立與發展市場型經濟的根基，是國富民強的根本，在市場與法治的關系上明確強調法治是基礎性的。 部分學者也表明，從經濟基礎與上層建筑的地位與作用來說，市場經濟決定著與之配套的法律管理模式，也就是說，需要法律為其萌芽、起步、發展等不同階段參與者的個體性、獨立性、公平性以及競爭性等特征的實現發揮引導、 控制、協調、管理、保護等作用，這就表明中國當下的經濟模式只能是法律化后的類型。

　　(二)法治與經濟發展的成果

　　部分學者十分注重制度對于提高國家影響力的作用。 他們認為對于一個國家而言，如若當前的經濟形態不是高效的，那么期望中的社會高速發展就難以輕易地出現，也就是說“高效的經濟形態”是推動社會進步的關鍵。 而想要實現經濟形態的高效運轉，則從體制層面進行全面的革新，由此產生一種內生動力，將單個的市場獲利活動變成個體獲利率接近市場收益率的行為。 因而，經濟水平的提高和進步也就意味著當前體制能夠在最大限度上滿足人們的期望值，人們因此把所擁有的個體性資本和能力投入到對經濟發展有促進作用的事務中去，而不是其對立面。 簡而言之，相應的經濟模式對社會發展的調節主要來自對有限資源的控制，而不同的模式又會隨科技成果、人力成本等因素的差異而變動，制度必須適宜地進行變化，并且社會發展的最終效果受制于經濟模式的變動。 在高新技術產業日益蓬勃和經營分類化不斷凸顯的當下，法律對經濟發展取得的成果影響頗深，高新技術產業對市場的進一步發展帶來了不小的挑戰，影響經營者長遠發展目標的實現。 市場經濟的規模與管理體制關系密切，而在其中法制扮演的角色格外重要。 當不少西方國家的社會一直停滯不前時，另一些比較落后的地區在市場經濟方面卻收獲頗豐。 這種差異明顯的發展效果不是因為這些地區在資本或其他發展資源上的差別。 通過觀察不難看出，市場效益上有所建樹的地區一般存在較為先進的體制———結合本區域具體情形的確立機制以及市場對策。 區域性管理機制還從根本上決定了經營的效益，即特定區域經營能力的高低從基礎上而言與該區域制度的好壞有關。 所以，確立法治化管理機制是實現這一目的的關鍵。

　　(三)產權維護能力與市場發展

　　產權可以較大可能地減少市場交往所需的額外資源，推動多方團結協作，使得個體或組織可以從市場交往中有所收獲。 產權得到保障，個體就有更多的內生動力去創造效益、 確立協議和平息爭議。 此外，產權的所有主體會在資金和勞動力的投入上有更高的傾向性。 適宜的產權保護制度對一個地區經濟效益的穩定發展影響頗深。 近年具體調查顯示，區域性市場經濟規模的大小與產權維護程度的高低之間有著高蓋然性， 同發展中國家相比，發達國家和地區能夠為產權人建立更好的利益維護機制。 此外，當今營商精神大概可視為是全球市場發展的決定因素，當前營商精神和產權維護機制之間的關系在市場規模擴大的各個階段需要獲得更多的關注。 而建立完善的產權制度環境是吸引經營者主動進入市場的內生動力，也是經營者穩定向前的核心力量。 因此，產權制度毫無疑問在某種程度上可以為不同規模的經營者提供源源不絕的革新力量。 也就是說，產權保障制度上的缺陷，必將影響社會的穩定發展。

　　四、中國營商環境法治化建設存在的問題

　　市場經濟的發展為社會主義法治化建設奠定了物質基礎，營商環境法治化則是市場經濟發展的重要動力，二者關系緊密，相互關聯。 可以這樣說，改革開放這幾十年來，特別是在黨的十八屆五中全會之后，營商環境法治化這一理念日益得到社會多主體的認同，成果非凡。 但中國營商環境法治化建設還處于起步階段，尚且不能與當前經濟深化改革的步調相一致。

　　(一)營商制度建設不完善

　　一是當下部分法律對營商環境建設的推動和保障還不夠充分。 目前的大多數法律規范中，以人為本、立法為商的理念還沒有從基礎上確立。 就立法過程而言，公眾參與度積極性不高，征求公眾意見大部分流于表面，商事主體合法參與的方式還需進一步拓展。 再者，法律制定的過程缺少必要論證和成本研判，市場參與者的核心權益無法得以有效體現。 二是相關法律條文與當前經濟社會的快速發展和當前深化改革創新的步伐不匹配。 目前，在特定領域中與營商環境建設相關的法律規范還比較稀缺，如城鄉土地征用、商業投資項目審核等，這些問題需要省級乃至國家在法律層面及時地進行頂層制度設計。 部分核準類事項逐漸放寬、建設服務型政府等重點改革事項需要從立法層面及時制定相應對策。 三是法律制定過程與市場參與者實施的行為之間存在不銜接的問題。 有些條款從現實來看有些保守，譬如相應的具體運作方式、準入門檻等還基本處于空白狀態，那么自然法律實踐的這一過程就不會順暢。 如房屋租賃稅和個人所得稅等稅收，由于個人收入和租金收入監督手段和收繳方式還比較落后，偷稅漏稅問題層出不窮。 此外，各個部門法之間還存在相互矛盾、缺乏必要連接等問題。

　　(二)服務水平需要進一步提高

　　目前中國各地審批事項數目總體來說差距還較大，存在個別區域對于已經放寬標準的事項仍存在實施不徹底的現象。 某些事項審核所需的材料十分繁雜、經辦周期過長、服務效率不高，阻礙了企業的進一步發展。 部分區域在行政審批清理過程中將多個不同的核準事項簡單地歸為一類，從外部看核準事項似乎變少了，但實際上卻并不能真正實現幫助企業減負這一目的。 此外，政府與市場關系邊界模糊不清也需要引起我們的重視。 行政權力非法影響市場參與者的正常行為在政府招商引資的過程中仍屢見不鮮，在行業審批、項目審核、土地使用、環境保護、安全生產、稅收征管等方面存在與相關政策相違背、對本區內企業過度保護而排斥外部經營者的現象。 同時，部分地區對目前的營商政務服務缺乏有效的監督。 在強化行政系統工作考評制度，推行和完善領導責任制、周期完成制、責任倒追制等方面尚缺少合法的理論支撐，對政府相關許可行為缺少有效監督，在接受社會監督和輿論評價方面仍存在較大問題。 部分區域負責機關對損害市場參與者合法利益的各類不合理行為視而不見，追責制度不嚴，最終的懲罰效果十分不理想。

　　(三)誠實守信的精神還無法深入人心

　　在當前的市場經濟社會，弘揚“自由、平等、守信”的社會精神是當代文明的重要基石。 社會主體在日常交往和相關市場競爭中只有時刻牢記守信精神，才能有效地減少不必要的爭端，從而提高市場和諧度，才能實現雙方交易者包括消費者多方共贏的局面。 在當前社會市場環境下，正常的交往和合法利益的爭取均要求以誠實為根本，即市場經濟與合同經濟必須基于同一基礎。 但反觀現實，我們不難發現，市場主體之間、行政機關與市場主體在市場交往中，不以合同相關條款辦事，無視合意法律效力的現象可謂層出不窮。 特別是行政機關如若不奉行誠實守信的觀念，譬如不履行招商引資時的相關承諾，給當地投資人員帶來巨大損失，這將會對當地法治化營商環境建設帶來巨大阻礙，招商引資工作恐怕將成為一紙空文，社會經濟的加速發展與轉型自然就是無稽之談。

　　(四)社會活力未能被有效激發

　　首先，廣大社會團體的社會價值沒有得到有效體現。 社會團體不能對社會公共政策的制定和社會管理發揮應有作用，不可能促使行政機關與社會團體實現“功能對接，能力互補”這一理想目的，這就導致社會團體在彌補政府功能缺失和推動服務型社會建成上力有不足。 同時，目前中國法律對社會組織的扶持和監督的力度是遠遠不夠的，大部分社會組織功能單一，不少社會團體的行業規范、行業藍圖、行業準則、行業策略以及行業矛盾解決等缺乏必要的合法依據。 其次，大多數市場相關主體不能真正參與正常的社會治理。 從現實來看，只有極少數法律對行政立法、規范性文件制定、行政執法以及市場定價、城市規劃、環境評價等領域的市場參與主體有較為籠統的規定外，其他方面特別是關系到當前市場經濟發展的突出事項，相關市場主體無法真正行使權利，形式化格外突出，政策的制定往往會與市場主體的真實意愿不符。 最后，區域管理一體化程度不高。 最近一段時期，中國雖然在區域一體化建設方面取得了不少成就，但還無法形成市場要素優化配置、共建共享、流轉順暢、協作管理的社會公共事務管理機制。 區域發展中投資與貿易、要素優化、基礎設施建設、公共安全、環境治理、發展規劃等社會性隱患不斷出現，某種層面上對區域性發展矛盾有著推波助瀾的作用，從而不利于區域的進一步發展。

　　五、中國營商環境法治化建設的策略

　　在全球一體化和經濟深化改革進入攻堅期的時代潮流中，中國在促進“一帶一路”建設、推動跨國界多方共贏策略、推進全方位對外合作、使得區域內多方國家成為全球經濟一體化的真實利害主體和核心貢獻者。 但全球貿易風險不斷加大、保護主義的色彩日益濃厚、長期增長率有所放緩等問題也嚴重影響了中國參與經濟全球化的進程，這無疑需要我們高度關注營商環境法法治化建設。

　　(一)完善有關市場經濟的相關法律法規

　　確立完善的法律規范體系對正常的企業相關活動具有保障、引導、監督、控制、救濟作用，能夠打造自由公正、 誠信有序的社會主義市場經濟環境。全球經濟日益一體化促使各國需要嚴格遵循市場經濟發展的基本規律和國際通行交易準則， 所以，中國必須通過修訂、補充、刪除等方式加快完善市場經濟法律法規，既要從中國市場經濟發展程度和實際需要出發， 還要與國際貿易運行的規則相一致、相銜接，相互學習先進制度，對經濟主體的相關行為進行約束，維護市場經濟秩序。 同時，法律制定的各個環節也須嚴格依照法定程序，踐行社會性立法，發揮民主論證的作用，切實尊重不同看法，使各類市場參與者的經濟利益得到有效保障。

　　(二)創新行政調控模式和提升管理效果

　　行政機關是打造優良經營環境和市場配給的責任人，要深入改進行政調控模式，提高政務管理效果，切實把對市場經營活動的調節權落實到市場本身， 使社會服務水平達到令居民滿意的程度，努力使審核程序便利敏捷、監督有力高效、管理準確及時，積極推動行政機關管理效率的提升，全面激起各種市場參與者的參與熱情。 一是主動促進行政管理手段革新。 宏觀調控是避免經營無序、實現正當經營的行政基本權利， 但調控模式需要不斷調整、加速更新換代。 當下中國部分地區在革新行政調控模式層面已經有所收獲，并不斷完善已有的多層面管理監管機制。 但據部分經營者的意見，當下不同的行政管理機關之間的還無法實現信息的完全交流，尚存在多方調控、管理低效、多次監管等問題。 鑒于此，可以從誠信管理、典型調查、科技監管、聯合執法等角度，深入革新管理手段。 而要想不斷完善誠信管理， 使個人誠信檔案制度切實落地，推動誠信分級，守則予以激勵、否則予以懲罰，尤其是要健全失信人懲戒機制，實施有效處罰，讓違反誠信的人無地自容。 同時，采取任意樣本調查的模式，對管理者、被管理者都要實施及時審查，減少不必要的干涉，發揮威懾影響力。 要主動應用科技手段進行管理，借助新型網絡、短視頻等熱門信息的集散，推動行政機關之間管理內容互通有無，借助高科技手段實施有效管理。 健全多方聯合管理，既要保障單方管理到位，又要減少一事多罰的亂象。 二是為經營者提供準確、優良的市場管理事項。 行政機關的管理對打造良好經商環境有著決定性的影響，這需要多級行政機關不斷提高自身服務市場主體的水平，成為經營者實實在在的“后盾”，切實做到答疑解惑、主動貼近。 管理要想更加人性化，核心是解決市場經營中出現的集中性問題，努力為經營者出謀劃策。 要健全管理手段和政策，提升問題處理速度，敞開管理大門，創造服務型形象，不斷打造讓經營者認同的新型服務型政府。

　　(三)完善法治化實現路徑

　　法治化的現實化需要依賴于具體實施，法治尊嚴的高低也取決于此。 行政機關的各項基本政策對推動法律實施有著清晰的規定并有著明確地規劃，對中國逐步健全有效的法律實施機制、總體促進依法行政，有著特殊的促進作用。 而談到究竟如何實現法治化的經營環境， 則要從以下幾個角度出發：一是要在仔細研判、合理分析的前提下建立經營法律機制，考慮社會實際實施效果、操作難度及所需人力、物力。 二是要保障依法執政，不可隨意違反法律。 根據部分研究表明，法律的實施在中國的實際情況中大多數是借助行政部門的具體行動來實現的， 這就要求管理者必須確立法治為先的基本價值，否則所謂的法治營商環境的建立不過是無稽之談。 三是要繼續完善法律規范實施相關制度，最大限度地降低在法律實施過程中暗箱操作的空間，對干擾、對抗法律具體實施的情形要增設具體處罰措施， 最大限度地保障法律制度下個體具有一致性，無特殊主體能夠超越法律之外、 享受特殊待遇，任何人都必須在法律之下活動，保證規范的至高性和威嚴性。 四是要深入促進司法救濟制度的完善，樹立優良的法律實施氛圍。

　　(四)加強事后救濟力度

　　在打造良好經營環境的過程中，不僅需要積極運用法律手段捍衛經營人員及利害關系人的合法權益，同時還需要提供清晰、正義、有效的經營氛圍與條件，使相關經營者在這些條件下獲得正當應有的盈利。 不同行業在運行中將無法逃脫矛盾和問題的產生，司法機關應積極運用調解、仲裁、訴訟等方式，幫助有糾紛的經營者處理問題、平息爭端，保障市場參與者的正當利益和經營穩定性。 因此，必須健全中國當前經濟體制改革下的糾紛上告制度、事中維權制度、引導和解制度、事后監督制度，從而加強直接主體利益協調及權益保障與間接主體利益的保障力度，確保正當的要求能夠在法治的范圍內得到及時高效地解決。

　　由法治化改革的實際進程可知，要成功建立法律調控下的市場環境，令其開放、清晰、可預見、正當競爭，推動市場改革的進一步深入，需要從法律制定、法律實施、法律救濟三個階段予以全面的貫徹，這不僅是中國“依法治國”方針的現實性要求，也是增強中國在國際上核心競爭力的內在要求。