資產專用性:政府跨部門數據共享困境的形成緣由

　　[摘 要]數字政府建設已成為當前中國地方政府轉型創新的首要戰略與重要舉措,但政府跨部門數據共享的不充分不完全仍然存在并已成為制約我國地方政府數字化轉型的關鍵所在。 數據共享不僅是組織協作問題,同時也是交易行為,存在資產專用性。 為探尋資產專用性如何形塑數據共享的藩籬,本文從技術執行理論與科層制的角度出發,探討了政府數據資產專用性形成的緣由,發現我國地方政府跨部門數據共享存在執行困境與協作困境, 二者共同構成了數據共享的桎梏。 最后,從數據本身、組織協作、制度保障以及數字治理四個維度提出了推進數據共享的政策建議,以期為深化我國政務服務改革、推進國家治理能力及治理體系現代化提供參考。

　　許鹿; 黃未， 東岳論叢 發表時間：2021-09-08

　　[關鍵詞]數據共享;資產專用性;數字政府;政務服務

　　一、引 言

　　技術是人類社會發展亙古不變的核心驅動力。 技術變革助推著政府的治理方式與治理體系進步, 第四次工業革命的到來更是裹挾著政府從工業化的物理空間形態向大數據時代的數字空間的形態轉變①。 大數據、物聯網、云計算、區塊鏈、人工智能等新一代信息技術驅動著我國政府數字化轉型,通過信息平臺的搭建與應用,實現政府信息整合、智能管理、智能決策等;政務服務也向著“最多跑一次”“一網通辦”系統性、整體性、集約性、便利性轉型。

　　數字政府是電子政務的延伸與拓展,電子政務既包含了政府與民眾的互動,又關注于政府組織內部信息的集成與利用;而數字政府則有著更為廣闊的涵蓋范圍:既包含了政府內部的數據共享流通與使用以及政府行政業務流程的再造,同時也包括政府部門對外的信息公開、數據開放、互動交流、服務提供、監督問責等方面②。 從科層制的角度來看,數字政府本意是通過信息技術嵌入政府行政來解決傳統科層制職能分割、碎片主義帶來的行政冗長、服務遲緩問題,通過以數據為代表的信息資源在政府內部的整合流通來驅動政府部門業務協同。 因此, 數據共享是數字政府建設的核心問題, 只有實現了跨層級、跨部門、跨地區和跨系統的數據共享與業務協同,才能使在線政務服務的潛在效能得到最大化利用①。從我國的數字政府建設實踐上看,數據共享一直是我國行政審批改革的關鍵所在。 2015 年 8 月 31 日, 國務院印發《促進大數據發展綱要》,提出建立“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的管理機制,強調要在今后十年間形成公共數據資源合理開放共享的制度政策保障②。 《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》在此基礎上將大數據資源的采集、數據相關分析、數據交換、數據共享和開放以及構建數據法律體系等議題提到了國家規劃層面。 2020 年 12 月,在中央全面深化改革委員會第十七次會議上,習近平同志強調“建立健全政務數據共享協調機制、加快推進數據有序共享”,“打破部門信息壁壘,推動數據共享對接更加精準順暢,提升法治化、制度化、標準化水平”,這表明數據共享是我國現階段行政改革的重點難點,需要更進一步拓展與推進政府內數據共享的廣度與深度,打破部門間的數據孤島、數據煙囪,以應對日新月異的政府治理與社會治理需求。

　　據《2020 聯合國電子政務調查報告》顯示,我國的電子政務發展指數(E-Government Development Index,EGDI)為 0. 7948,首次進入全球電子政務發展“非常高”的水平;在線服務指數(Online Service Index,OSI)為 0. 9059,同樣達到全球“非常高”水平③,這離不開我國大力推動全國一體化政務服務平臺建設的決心與毅力,但較之電子政務發達國家,我們在數據共享的程度與實際應用層面仍存在一定差距。政府數據只有經由共享、鏈接、開放的格式,或者再生產成數據服務或數據平臺在不同部門間提供給公眾,才能最大限度地發揮政府數據的經濟價值與社會效益。 在上述良性共享的基礎上,構建起數據市場才能釋放數據紅利,形成“去審批、強監管、精服務”的政務服務格局,從而培育追求創新、寬容失敗、允許試錯的良好政務服務環境④。 目前我國政府數據在跨部門、跨層級以及跨地區層面上的共享過程中, 仍存在著諸如數據供給數量與質量較低、數據資源與政務需求脫節、針對黨政機關關鍵信息基礎設施的攻擊頻發等問題⑤,因此,如何識別我國政府數據共享影響因素、如何跨越數據共享藩籬、如何推動我國政府數據共享與業務協同,仍需進一步斟酌考量。

　　二、文獻綜述

　　近些年來,數字政府建設無論是在政府治理實踐中還是公共管理學術研究中都得到了迅速發展,全球治理的核心議題逐步轉變為以數據驅動和數字治理為基礎的政府治理。 數字政府治理專注于數據的獲取、共享和分析,聚焦于技術賦能與技術賦權雙重機制推進政府治理結構重塑、業務流程再造和服務方式轉型,重構著政府、市場和社會關系⑥,在我國最直接的體現就是政務服務的一體化平臺建設與“一網通辦”的政府服務改革,其基礎在于實現政府數據跨部門、跨層級以及跨地域的共享。 政府數據共享是指“行政機關因履行職責需要使用其他行政機關的政府數據和為其他行政機關提供政府數據的行為”①,實質在于保持原有科層制專業分工所帶來的行政高效化,一方面通過信息技術構建政府部門間的數據共享平臺降低跨部門合作的協調成本,另一方面經由這些技術整合碎片化的政府職能向公眾提供綜合性的公共事務服務。 政府數據共享的前身是政府信息資源共享,從電子政務時期就引起了學界的持續關注,主要探討了政府數據共享的影響因素,國內外相關研究大致經歷了以下三個方面的演進:

　　一是對政府數據共享在政府治理中的重要性給予了肯定,并認為技術嵌入與組織調適是政府跨部門數據共享的最主要影響因素。 伴隨上世紀九十年代信息技術的興起與電子政務的實踐,美國學者 Davenport 最先提出政府信息的資源整合與共享能夠拓展傳統科層制政府的行政邊界,是政府在信息技術背景下重要的變革手段,并且這種變革存在著技術更迭與組織再造兩個維度的挑戰②。 之后,以美國學者 Dawes 為首的紐約州立大學奧巴尼分校政府技術研究中心,就美國政府引入新型信息系統后產生的種種信息共享困難問題對相關政府管理人員的行政過程進行了長期研究,從信息技術、組織結構以及政治環境三個維度考察了共享困境形成的原因,分析出資源整合共享存在四類主要的障礙:一是行政官員對變革的抗拒;二是行政機構基礎信息實施之間的不兼容;三是政府不同部門間目標存在分歧難以調和;四是環境與體制復雜多變,他們的首要主張是數據共享需要先解決不同行政機構間的系統兼容問題。 隨后,該研究團隊通過分析美國、英國以及墨西哥政府結構信息資源共享的情況與案例,進一步證實了技術基礎與組織結構是阻礙政府數據共享的主要因素,并且預言了信息資源的共享已成為并會持續成為全球各國電子政務發展的核心要素③④。 大數據時代的來臨,政府信息資源呈井噴式增長,迫切需要新的技術來實現政府數據的共享、開放與治理,國內學者也就我國政務服務轉型的實踐來探討技術對數據共享的影響,明承瀚通過對武漢市政府各部門數據共享現狀的調查研究,發現各部門信息化程度不一、政府各部門數據儲存模式不一、部門官員缺乏共享動力仍是數據共享困難的主要因素,并且由于數據的激增,數據存儲標準的缺失與平臺建設的差異亦是重要阻礙⑤。 吳超等就人工智能在數據共享中的應用也提出了應用分布式機器學習的方式來進行數據保護和用戶激勵,以實現共享數據所有權的保護與定價來推進政府跨部門數據共享⑥。 可以說,尖端技術的應用與組織結構的調整是實現政府跨部門數據共享最為主要的兩個基礎。

　　二是就數據共享能夠實現政府部門業務協同達成基本共識,并認為傳統科層組織結構是政府數據共享最主要的障礙之一。 陳國權就浙江省“最多跑一次改革”進行分析,認為數據共享與在線協作的政務服務改革推動了整體性政府的建設,一定程度上彌合了政府職能碎片化與公共事務綜合性之間的鴻溝,有效降低了政府部門業務協同的成本⑦,通過數據流通實現了政府扁平化的轉型。 政府數據共享的目的就是解決行政碎片化的問題,通過數據資源整合重塑政府內部業務流程,刪減重復、多余的行政鏈條,但數據共享本身就受到科層制的制約,實踐過程中很難實現政府內部縱向與橫向的數據有效共享。Tsai 從組織理論出發,提出傳統科層制縱向的層級結構與集權化的組織結構阻礙著組織知識的橫向與縱向共享;Kamal 也提出了除技術因素外,政府官員個人因素與政府部門的組織因素同時影響著不同部門間的信息資源共享這一觀點①。 國內學者也同樣關注到組織層面和個體層面因素對數據共享的影響,例如黃萃就指出數據共享應是一個組織管理層面的問題,并將阻礙因素歸納為四個方面:一是部門利益,二是交換成本,三是管理制度缺失,四是傳統激勵制度不適用②;鎖利銘也從制度性集體行動理論為切入點,認為現階段我國府際數據共享實質是政府部門間的協作問題,存在交易成本和集體行動的困境③。 總而言之,這方面的研究都認為組織結構是制約政府數據共享的重要因素之一,也是數據共享需首要解決的癥結所在。

　　三是探討了我國數據共享的機制設計問題,認為合理的制度安排是激勵政府部門數據共享的最優路徑。 孟慶國認為打破政府數據共享壁壘的重要舉措在于強化部門機構的頂層設計,通過制定相關法律法規、優化行政體制以及變革運行機制這三個方面可以保障數據的有效共享,并提出了基于數據歸屬權、使用權和共享管理權在內的三權分置的政務數據共享機制,以明晰政府數據共享部門間的責權,提高部門間的信任,進而實現政府數據的良性共享互動④。 但政府數據面臨著產權難以判定的問題,相關法律、制度的欠缺導致難以明確劃分數據的歸屬方與數據使用方的權責邊界,使得政府數據共享面臨著國家權力下放不足、共享部門權責混亂的困境⑤。 李重照和黃璜也通過對中國 68 個市級政府部門官員及工作人員的訪談調查,得出制度環境、合作網絡、個人意愿以及人際網絡是影響政府數據共享的主要因素⑥。 概言之,政府跨部門數據共享需要依托于合理的制度設計,從而保障數據共享的產權劃分、安全隱私問題。

　　數據共享研究跨越電子政務到數字政府時期,從技術、組織、制度三個維度對政府數據共享展開了深入的探討,肯定了數據共享的重要性、可行性與必要性,并在這三個方面充分探討了數據共享的影響因素。 大部分學者從組織協作的角度出發,在認可數據共享能夠實現科層組織自我調適的前提下,探討如何拓寬政府部門間數據共享的渠道,進一步打通數據孤島,實現行政效率的飛躍;也有部分學者注意到了數據共享同時也是一個交易行為,共享并非免費,存在著成本與收益的考量,是數據產權與數據使用權的分配問題,但相關的研究或淺嘗輒止,未就交易成本進一步探討其如何影響政府數據共享,或大而化之,從宏觀的組織結構來理解數據共享的成本收益問題,缺乏結合實踐的具體分析。 并且,提到了交易成本,就必然需要從資產專用性的角度來審視政府跨部門數據共享問題。 已有研究從數據資產專用性來解讀科學數據共享問題⑦,但在政府跨部門數據共享領域研究資產專用性還是空白。 貴州作為我國第一個國家大數據綜合試驗區,有著得天獨厚的大數據區位優勢,同時也是國家政務服務平臺建設的試點示范省,在中央黨校(國家行政學院)電子政務研究中心于 2020 年 5 月發布的《省級政府和重點城市網上政務服務能力調查評估報告》中也取得了總體排名第三的優異成績,其在數據共享工作推進過程中遇到的瓶頸與形成的共享模式可以挖掘出高價值的經驗總結。 因此,本文基于對貴州省政務服務現狀的實地調查,從資產專用性的角度解讀我國政府跨部門數據共享困境形成的緣由,并提出相關政策建議。

　　三、數據共享資產專用性表現及其困境形成

　　資產專用性是威廉姆森對交易成本進行測量時提出的一個概念,指生產資料鎖定在特定生產過程中的程度,其本質是指一種專用性的投資一旦做出便很難再轉用其他類型的投資中,若要轉為其他用途,將會付出生產性的價值損失①。 政府跨部門數據共享可以看做是一種交易行為,而數據無疑就是交易物本身,交易的雙方是數據的生產者、所有者與數據的使用方,而數據共享的目的是數據使用方運用數據這一資源進行公共服務的生產活動,因此在這一層面,數據無疑是具有資產專用性的。 但數據是一種虛擬資產,可以通過解讀、加工、再生產來創造新的生產價值,不同于以物質形態固化的資產,數據具有極高的可復制性以及極低的轉移成本,因而政府數據不具備傳統意義上的資產專用性。

　　無論是從政務服務的實踐上看,還是在數據共享的理論研究中,數據共享確實是一種交易行為,這種交易是指以數據權力化為前提而進行的轉讓與許可使用,然而現階段由于數據控制所屬籠統、權屬關系邊界模糊難以形成穩定的、主動的數據交易模式②,且數據共享形成應用于政府內部或行政主體間, 不以商品的“對價”形式作為交易手段,而是一種政府數據權利本位向責任本位轉變的過程③,因而數據共享存在沉沒成本。 基于不完全契約理論,資產專用性是導致沉沒成本產生的主要因素,那么如何解讀政府數據的資產專用性呢? 從我國政務服務改革的實踐上看,盡管能夠通過線上網上辦理、線下一站辦理的審批業務越來越多,甚至很多業務已經實現了“最多跑一次” “受審分離” “不見面審批” “全省通辦”,但這些業務更多的是涉及諸如證件照審批、營業照申請的高頻辦理事項,部分涉及民政教育醫療等領域的低頻辦理事項還未納入一網通辦的職責清單中。 以貴州省為例,截至 2020 年底,貴州省網上可提交申請辦理的事項還是只有 611 項、能夠查詢的事項共 607 項,部分審批事項仍只能在線下辦理,并且這些線下辦理事項有一半以上并不能在政務服務中心辦理,仍需要到相關業務部門的指定窗口辦理。從數字政府的理論研究上看,政府運用信息技術的本質在于通過數據的流通實現公共部門在職能與服務領域之間橫向與縱向的整合,以解決跨界性與突發性公共問題,但科層制有其固然的韌性,信息技術原本運行的邏輯容易被科層制的理念所覆蓋,具體來說就是政務服務一體化平臺的潛在邏輯是實現政府部門間的業務協同,但實際情況則是這種協同仍然是建立在良好的同僚關系的基礎上,原先不具備業務協同基礎的部門仍然不能通過共享平臺實現數據共享。 因此,可以從技術執行理論與不完全契約理論的視角,將政府數據的資產專用性,解讀為技術壁壘和職能壁壘兩個方面。

　　(一)技術壁壘:數據共享的執行困境

　　政府數據的資產專用性形塑于組織對技術的學習、吸納以及使用過程中,一方面組織對已嫻熟運用于業務流程的技術會存在路徑依賴,另一方面組織對新的技術會進行選擇性執行以使其符合原有的業務流程。 簡而言之,組織對原有技術所付出的諸如學習成本等隱性成本構成了政府數據的資產專用性, 在面臨一體化政務平臺建設與數據共享的政策要求下,會依然使用原有的信息系統與業務流程,只是將業務接口整合到平臺上,將辦結數據回傳到地方政府政務服務中心或大數據管理中心,對部門的數據采取選擇性共享的策略,從本質上來說,這與數據共享促使政府扁平化進而提升行政效能的設計理念背道而馳。 組織的核心目標是追求績效,從組織與技術的關系來看,無論是“技術決定論”認為的技術決定組織效能,還是巴利提出的“技術結構化理論”認為的技術導致組織結構變化,亦或是邱澤奇提出的“互構論”認為的技術應用與行動者之間的互動會決定組織結構的變遷,都表明信息技術的嵌入會帶來組織結構的自我調適①,放到數據共享實踐中看,就是通過一體化的政務服務平臺建設與信息技術的嵌入來逐步重塑政府職責邊界、促進政府跨組織協作、解決碎片化行政問題。

　　但是,新型信息技術的使用會受到科層制的影響,技術迭代過程中必然會遇到技術壁壘,進而難以推動該項技術的執行。 按照簡·芳汀的技術執行理論來看,信息技術在政府行政中的執行必然會受到傳統官僚制度以及行政環境的綜合作用,技術并非是按照其工具理性來使用的,而是被具有智力的行動者基于所處的結構與制度環境來執行的,因此會存在差異性的結果,具體表現為不同地區地方政府與不同政府部門數據共享成效存在差異,大數據基礎好、官員信息化意識高的地方政府數據共享就做得比較好。 技術執行理論有三個命題,其一是政府行政中運用的信息技術實質是被執行的技術,不完全等同于客觀的技術;其二是現有的制度安排與組織形式是互相影響的;其三是公共管理中的行動者更傾向于重塑、強化現行的業務流程與體制制度的方式來使用新的信息技術②。 簡單來說,信息技術嵌入科層制行政體制中時,會被使用技術的行動者進行重塑、轉譯以及選擇性執行,行動者往往會為了避免麻煩或投入更多的學習成本,依舊是照著原先的業務流程使用新的信息技術來進行日常的行政工作,這種技術與組織之間互相調適,并且往往是技術被組織制度所俘獲而產生的技術壁壘就是政府數據資產專用性所形成的緣由之一,進而會導致數據共享存在執行困境,具體體現在系統、個人與環境三個方面存在數據共享的困難。

　　一是信息系統林立導致政府數據資源整合困難,這種信息系統的不兼容主要體現在我國政府縱向系統建設較為成熟而橫向系統之間差異性較大。 我國電子政務實踐由來已久,從國家部委到市縣級相關部門的縱向內網、信息系統搭建已久,且已經投入運行多年,取得了較為優異的成果,形成了一系列較為固定的業務流程,諸如國家公安、稅務等部門的系統平臺。 當面臨政務服務一體化改革的政策要求時,硬件上來說這些部門的系統難以匹配新型的政務系統,職能上來說這些部門的業務流程亦需要拆解重組,對這些部門而言,尤其是國家部委,這存在著較大的系統重建成本與組織學習成本,且短時間內并不會直接提升相關部門的行政績效,因此在面臨政務一體化改革與數據共享的需求時,這些政府部門會最大限度保持原有的組織結構與業務流程,選擇性使用或執行信息技術。 從貴州省政務數據共享的實踐來看,以醫療、稅務以及民政為代表的職能部門仍然使用其原有的線上政務服務平臺與應用,公眾可以通過貴州省政務服務網與“貴人服務”APP 申請相關部門的行政審批業務,但最終還是回到這些部門原有的服務平臺上進行辦理;而這些部門將相關業務的辦結數據以單向回傳的形式提供給政務服務中心,以實現辦結政務的數據共享,但這種共享更多的是一種事后共享,存在著滯后性與數據的不完全性, 并非政府數據共享及一體化信息平臺內嵌的業務協同理念。 概言之,由于部分政府部門雖然使用了新的信息技術,但仍保留原有的技術平臺與業務辦理流程,并未實現政務服務數據的事實共享,雖然達成了相同的公共服務提供結果,但卻未直接改變原有的業務模式,因而造成共享的數據資源難以滿足實際的政務需求,未能實現政務數據的實時、高效共享。

　　二是政府官員個人數字化意識差異導致共享數據的有效性與質量偏低,這集中體現在行政官員對數據共享的目標手段置換上。 數據共享的目的是實現政府治理的扁平化與部門間的業務協同,然而現階段我國的數據共享主要集中于政務服務上,是通過地方政務服務中心的業務需求來進行的部門間數據共享,而非數據共享內嵌的信息實時流通倒逼政府整體性治理。 對于缺乏數字化意識的部門領導者而言,數據共享只是上級下達的政治任務,只需完成數據共享權責清單內明確劃分的部門共享業務即可;而對于部分部門的基層人員而言,他們并不清楚共享數據的流向、共享數據的用途以及共享數據的價值,只是把數據的上傳作為一項日常的工作,久而久之就會產生目標與手段的置換。 長此以往,就會出現重復填報、數據錯誤、數據失真等問題,進而導致這些數據無法應用在政府治理中。 經過對相關政府工作人員的訪談,得知政府部門大部分上傳到政務服務中心的數據是無用數據,一方面這些數據雖然產生于部門的日常行政中,但缺乏相應的應用場景;另一方面這些數據存在重復上傳、真偽難辨以及潛在價值有待開發的問題,能夠直接運用于政務服務中的數據較少,且部門間也極少通過政務平臺實現數據共享、數據交易來達成業務協同。 總體上看,現有的數據共享制度安排與行政官員數據共享理念存在脫節,這種脫節造成了數據共享需求與供給之間的錯位,如何實現部門間數據的有效共享、如何保障數據共享的安全,關鍵在于培育我國政府部門官員數字化、信息化意識。

　　三是地方政府的區域環境差異導致了數據共享工作的集約化與精細化不足,這種不足體現在大數據基礎對于地方政府數據共享的決定性作用上。 地方大數據的發展不僅決定了政務一體化信息平臺的建設,還決定著相關數據共享機制能夠落地的可能性。 目前我國的政務數據共享業務模式主要是將政務數據物理集中于地方省級政務服務中心或大數據管理中心的模式,這種數據共享模式的成效直接取決于地方政務服務中心數據治理能力的高低。 以貴州省政務數據共享工作的推進來看,貴州省成立數據共享專項小組,根據業務服務需求的變動,每個季度梳理新增業務所需數據與應用情境,之后向相關部門咨詢建議,確定需要打通哪些部門的何種數據;而數據共享專項小組的職能有三個方面:一是打通中心與部門之間的信息系統平臺,對已有自建系統的市廳級單位進行系統的升級與連接、對市(州)未有信息系統或系統落后的部門新建系統,在此期間盡可能去除技術層面的困難;二是推進數據共享工作,以業務需求為導向,對接相關部門,獲取數據;三是梳理政務中心持有并計劃獲取的數據的應用領域、范圍,進行數據共享的監管工作。 通過專項小組的形式,目前已逐步打通公安、交通部門數據獲取的渠道,開展了三批次中心與省級各部門自建系統的融合事項推進工作。 貴州省近年來網上政務取得了飛速的發展,這離不開貴州省政務服務中心數據共享工作的推進,也依托于貴州省良好的大數據基礎資源。

　　(二)職能壁壘:數據共享的協作困境

　　政府數據的資產專用性還形成于科層組織的專業分工與條塊化治理結構,一方面專業分工導致了政府部門各自為政、存在部門競爭,帶來了統籌困難協同不易的問題;另一方面條塊化治理結構導致了數據信息的碎片化分布。 簡而言之,部門間不同的行政職能、業務流程導致了部門產生、收集、使用的數據在儲存格式、應用場景、潛在風險、涉及領域上都存在著較大的差異,這就是數據資產專用性的具體體現,缺乏合理的制度安排與有效的激勵機制就會造成部門間弱共享、不共享的策略選擇。 現階段我國政府數據共享制度很大程度上是由地方政府基于地方政務服務業務來開展制定的,相關工作由地方大數據局或政務服務中心統籌推進,但以大數據局為首的部門并沒有高于其他部門的地位、權威與等級,只是在政務服務數據整合上具有職能的權威,因此政府數據共享取決于其他部門參與協作的程度,但又由于職能壁壘的存在,大部分部門的協作只是流于表面,除了政務服務領域其他的數據很少共享。

　　政府跨部門數據共享正是一個存在不完全契約的部門間的合作行為,存在著部門與集體之間的利益博弈。 根據不完全契約理論,數據共享這一潛在交易行為存在事前的交易不確定性、事中的機會主義行為以及事后的權益分配問題,即欠缺完備的數據共享制度保障與數據所有權分配設計來促使部門間的協作達成。 但政府部門不是企業,并且科層制下部門職能存在壁壘,政府內部橫向的一體化無法成為現實,因此數據的共享需要著重關注對數據剩余控制權的分配設計,然而現階段我國就政府數據共享沒有明確的數據產權劃分,相關政策文件較為籠統,因而無法化解因數據資產專用性而帶來的數據共享協作困境,具體體現在部門各自為政、權責不清、標準不一三個方面。

　　一是部門就數據共享業務各自為政,缺乏權威性統籌部門,這導致了部門在行政中應用共享數據的廣度與深度都處于較低程度。 一方面,我國目前數據共享的主要業務開展部門以及應用部門都在地方大數據局與地方政務服務中心,基于政務服務一體化需求來推進數據共享確實能夠取得一定成效,但從地位上看這些統籌部門不具備高于其他部門的權威,無法對其他部門就數據共享形成強制性激勵,因而除開應用于政務服務的數據,其他政府數據共享較為薄弱。 另一方面,政府部門存在已久的職能分割造成了部門對共享數據需求與供給的錯位,不清楚其他部門擁有哪些數據,而其他部門也不清楚自己部門數據的流向與應用領域,雙方之間的信息不對等加大了部門數據共享的風險規避意識,造成了部門協作困難,并且由于公共事務的復雜性,一項業務可能涉及多個部門的數據,這就需要有權威的統籌部門來進行協調整合,目前我國很多地方大數據交易平臺投入運營取得的成果較低,這方面有待加強。

　　二是數據共享權責不清,相關制度保障不完善,這導致了部門數據共享的激勵不足,數據共享也伴隨著安全風險。 從不完全契約理論的視角來看,長期交易的穩固需要對交易物的剩余所有權進行合理分配,掌握剩余所有權的一方更傾向于維持原有的交易行為。 而套用到數據共享中,共享的實質是數據產權或者數據所有權的讓渡,數據原隸屬部門一旦共享了數據就會將數據剩余所有權轉讓給以政務服務中心為代表的數據使用方,在數據流向與應用的高不確定性以及共享后個人與部門收益的高模糊性的前提下,部門缺乏共享數據的內生動機與共享意識,因此數據需要有明確的應用場景,才能化解因不確定性帶來的無效共享和有限制共享。 現階段我國從中央到地方出臺了關于數據共享的相關政策文件與法規條例,但很多文件都比較籠統,不同地方、不同部門的解讀也不盡相同,這就造成了共享數據的分類、共享數據的類別、共享數據的程度、共享數據的方式以及共享數據權責并沒有以明確的紙制文件固化下來,一方面政務中心只能基于政務服務的需求不斷梳理所需數據及其應用場景,從相關部門那里獲取數據;另一方面部門就數據共享的激勵與保障缺乏可信承諾,缺乏自愿共享的動機,只是將數據共享等同于其他日常工作,這大大制約了共享數據的質量與數量。 以貴州省網上政務服務的實踐來看,截至 2020 年底已經梳理了 600 項可一窗辦理的業務所需數據,才倒逼部門將這些數據資源上傳整合。

　　三是數據共享標準不一,缺乏對共享數據應用場景的明確梳理,這抑制了部門參與數據共享的主觀能動性。 由于我國在建成一體化政務平臺之前,就已有不少的政務系統,這些系統分散獨立,彼此之間缺乏連接,這就造成了不同部門收集數據、使用數據以及存儲數據的標準不一致,信息孤島由此而來。一方面,在政務一體化改革推進的過程中,這些原有的政務系統并未被完全整合,部分還在投入使用,物理上的標準差異導致了數據共享的艱難,需要的數據與能夠使用的數據存在差異;另一方面,數據共享缺乏統一的共享標準,不同部門政務流程還是按照原有的體系進行,未生成業務協同的工作流程,也未有新的業務標準,這就會導致在數據共享中部門互相推諉避責、防范不必要的風險。 從貴州省的實踐來看,只有明確梳理了應用場景的數據,才能促使部門愿意提供數據,但由于數據共享后會重塑原有的政務服務業務流程,如果未構建標準化的數據共享與業務流程,那么也很難激勵部門提供數據。

　　四、加快提升政府跨部門數據共享的政策建議

　　政府數據的資產專用性形塑了政府跨部門數據共享的技術壁壘與職能壁壘,而這兩重壁壘直接導致了我國地方政府數據共享的執行與協作困境,基于實踐與理論的分析,本文從數據本身、組織協作、制度保障以及數字治理四個方面,提出加快推進部門數據共享的幾點政策建議,以期為推進我國政務服務一體化改革、實現數字政府建設提供助力。

　　一是以政務需求為導向,將數據按高頻事項與低頻事項進行分類,分步驟有序推進數據共享業務。政務數據的資產專用性來源于既定的業務模式和固化技術手段,而共享數據的資產專用性又形塑了政府部門以及政府官員對跨部門數據共享的偏好。 數據作為共享這一行為的交易物,其本身的交易物屬性直接關系著交易行為的收益與風險。 從技術的層面上來說,數據共享的問題就是所謂的“接口”或“兼容”問題,從組織的層面上來看,數據共享的問題就是所謂的“激勵”與“保障”的問題。 由于數據的可復制性,其不具備傳統經濟學上廣義的資產專用性,但由于科層制下的條塊分割,層級間縱向部門由于信息系統搭建且運行較好,部門人員習慣于依托此類技術的行政審批模式與數據儲存形式;而部門間橫向不同系統的運行模式、不同部門的業務模式間的差異性導致了數據整合的困難,數據的資產專用性因此而生。 具體來說,政務數據的資產專用性受到行政審批模式的影響,越是辦件頻率低、審批流程長、涉及部門多的數據,其資產專用性越高,而數據的所有方更傾向于將需要這類數據的業務以原有的形式來辦理,以保持收益減少風險。 概言之,政務服務中心應結合業務辦事頻率的高低與涉及部門的多寡對相關業務進行分類,在此基礎上對所需共享的數據進行分層,在數據共享業務上由高頻向低頻事項逐步打通共享渠道,在共享數據類別上由短業務鏈向長業務鏈逐漸推進整合數據共享鏈,以逐級實現數據共享向更廣領域與更深業務發展。

　　二是充分發揮地方政務服務中心的統籌協調作用,梳理數據的應用場景,明確數據權責分配,分層級有序打通數據共享渠道。 政務服務中心對數據剩余控制權的分配決定了數據共享的難易。 數據的共享實質上是數據剩余控制權讓渡的過程,部門將對數據的控制權讓渡給了中心,基于不完全契約理論, 擁有剩余控制權的一方擁有較高的交易激勵。 由于數據的應用情境、數據的應用流向具有極高的不確定性,基于有限理性假設,部門無法預見共享后可能出現的結果,可能出現一旦讓渡所有權后部門所持有的數據帶來的原先收益降低、共享后數據濫用風險,部門更傾向于將數據的統治權放置在自己的監管范圍內,避免不必要的損失與風險。 同時,未明確用途的數據會導致部門人員的共享疲勞,將數據共享轉變為日常工作的一部分,麻木填報、消極填報,導致出現數據謬誤、無用數據的情況,進而導致無效共享。 這也是數據共享激勵不足的體現。

　　三是明確數據共享業務流程的標準化,結合地方資源優勢,重塑地方政府行政業務流程,加強部門數字化、信息化意識。 共享數據的標準化以及業務流程的標準化能夠提供數據共享的制度性保障,并且實現數據共享的有效協作需要考慮地方政府所處社會經濟環境的各種要素———社會經濟、技術背景、政策支持以及合作基礎,通過優勢要素驅動數據共享,進而實現行政業務流程的數字化發展。 經由我國各地方政府數字化轉型路徑上的各種實踐可以看出,各地方政府部門對數據共享的需求與日俱增,然而對數據共享所產生的風險憂患也日益增加,傳統的數據傳輸方式已不能滿足現有的共享需求,而以政務服務中心為代理方整合多方需求、明確各方數據所有權、對數據共享全流程監管的數據共享模式是打破原有合作網絡、創新共享機制的關鍵要素,因而需要通過大數據局或者政務服務中心對數據共享業務以及行政審批業務進行標準化制定來重塑地方行政模式;同時,不同的地方政府資源稟賦各有不同,經濟發達地區可為政務服務中心提供良好的技術土壤、數字政策傾斜地區可為政務服務中心提供強制性的整合共享權力、部門合作良好地區可為政府服務中心提供優良的組織配合與協作基礎,而政務中心需要明確自身數據共享代理方的地位與職責,基于地方優勢,開展對共享數據的分層次、對數據應用情境的明確化、對數據共享業務的分階段,由淺入深,先打通高頻政務審批事項的數據共享,再明確數據所有權逐步實現低頻事項的整合辦理,構建數據共享的信任網絡,保證數據共享可追溯,防范數據共享風險,與政府部門構成良性的數據共享委托代理合作網絡,以消弭數據資產專用性所帶來的共享藩籬。 總而言之, 無論是基于經濟政策優勢的強制型、委托式共享合作網絡,還是基于組織型關系型的嵌入式共享合作網絡,都需要政務服務中心基于地方政府的結構性因素,搭建最適宜的共享模式,通過實現數據共享與行政業務的流程標準化來抵消資產專用性所帶來的激勵不足與保障貧乏問題,同時也通過大數據局與政務服務中心來有效引導部門信息化、數字化意識的培育。

　　四是提高地方政務服務中心以及大數據管理局數字治理能力,以數字人才引領數據共享,以數字技術打通數據共享的技術壁壘與職能壁壘。 高水平的數據治理能力以及適宜的數據共享合作網絡是促進政府跨部門數據共享、推進地方政府數字化建設的核心要素,這不僅僅是對數據共享主導方政務服務中心的要求,也是對地方政府各部門的期望。 數據共享是一種交易行為,該過程所產生的協調成本與激勵成本會形成數據共享的張力;數據共享又是一種政府部門間組織合作行為,該行為因其結構性嵌入所形成的集體行動困境,又會塑造數據跨部門共享的藩籬。 換句話說,數據共享的協調成本產生于對數據應用單位的數據管理及公共價值創造的預期分析,數據共享的激勵成本產生于部門合作形式的路徑依賴以及集體收益的考量。 同時,政府部門對數據治理能力的高低又離不開數字人才的應用,只有通過行政官員、業務人才、技術專員的相互學習、相互督導、相互結合,才能孵化政府部門人員的數字化與信息化意識,才能提高政府部門共享數據的認知與動機,才能真正實現我國數字政府的建設目標。 因此,在當前數字政府建設如火如荼的情境下,政務服務中心如何用好數據、如何協調好各部門關系、如何共享好數據,如何推進政務服務的一體化、便捷化、效率化,數字人才如何發揮自身所長是探索數據共享機制的最核心要素。

　　五、結 語

　　數字政府建設已成為當前中國地方政府轉型創新的首要戰略與重要措施,但政府跨部門數據共享的不充分不完全仍然存在,該領域的不足已成為制約我國地方政府數字化轉型的關鍵所在。 數據共享不僅是組織協作問題,同時也是一個交易行為,存在資產專用性。 推動跨部門數據共享需要重新審視數據本身的交易物屬性,因此,探索數據的資產專用性,對于優化政府跨部門數據共享機制,推進我國政府數字化建設具有重要的現實意義。 在國家與地方政府強制要求將數據集中歸集到政務服務中心或大數據局的政策要求下,政務服務中心和大數據局的數據治理能力以及政府部門間的數據共享合作方式決定著地方政府數據共享的好壞。 并且,高水平的數據治理能力以及適宜的數據共享合作網絡是促進政府跨部門數據共享、推進地方政府數字化建設的核心要素。 基于此,應加強政府內部政務數據共享方式,以物理集中與邏輯共享相結合的方式對不同性質的數據進行統合整合;并且要基于地方政府的資源條件,以提高大數據管理部門的數據治理能力為前提,組織、推進和規范數據共享的合作模式。