治理共同體建構： 深圳社會工作嵌入社區治理的實踐研究

　　摘 要：社會治理共同體是新時代背景下對社會治理理論和實踐的創新性解讀。社會工作作為重要的社會主體力量，對于打造共建共治共享的社會治理共同體發揮著獨特作用。深圳社會工作在基層社區發展實踐中，經歷崗位社工購買、社區服務中心項目化、社區黨群服務中心服務三個階段，當前社會工作反映出缺乏專業性、角色定位模糊、資源整合能力不足等弱自主性問題，導致這些問題的因素可以分為：主體間的地位差異、資金投入的方式和水平、服務方法和內容、居民的鄉土情結。基于協同治理理論，在社會工作嵌入社區治理共同體中展開理論對話，文章發現社會工作可以發揮角色優勢和專業技能，與社區治理各主體之間進行良性互動，以實現社區治理效能的整體提升。

　　關 鍵 詞：深圳社會工作;社區治理共同體;協同治理

　　陳琪， 社會福利(理論版) 發表時間：2021-10-15

　　自2006年1 2月深圳市被民政部確定為社工制度試點城市以來，經過近十五年的探索實踐，深圳社會工作在社區治理方面發揮了重要作用。期間，圍繞深圳社會工作在社區的發展問題，學者們進行了不少研究。但通過對文獻梳理發現，學術界對深圳社會工作參與社區治理發展歷程的回顧性研究并不多。徐宇珊著眼于深圳市社區服務中心項目化階段，認為社區服務中心發揮服務型治理作用自身需要經歷 “融入—服務—孵化”路徑[1]。李曉鳳、孫惟博對深圳社會工作十年發展歷程進行反思，但也缺失“黨建引領的現代化社區治理體系”這部分內容[2]。另外，就社區治理的服務主體而言，董秀僅結合社工和義工兩大主體，分析深圳市“社工+義工”聯動治理模式的現狀和對策[3]。李曉鳳、林挺閱和馬瑞民以民辦社工機構為主體，分析在社區治理視野下深圳市民辦社工機構如何加強戰略規劃、治理結構、資源籌集能力和財務管理等方面的“內功修煉”[4]。從社工機構和其他社會治理主體關系的研究來看，楊慧、楊燁煜以深圳為例，探討“發展初期以崗位購買服務為主，到共治時期的項目購買，再到對社區組織實施整合和統一管理的發展過程中，社工機構與其他社會治理主體關系的變遷”，其中涉及的主體包括：政府、社區工作站、行業協會和社區黨群服務中心，未提及社工機構與社區居民、居委會、其他社會組織等治理主體的關系[5]。

　　因此，立足當前，對深圳社會工作嵌入社區治理的整個結構變遷過程進行分析，有利于深入了解深圳社區治理體系的建設過程，總結困境并進行原因分析，為社會工作嵌入社區治理共同體的實踐路徑提供新的啟發。本研究選取協同治理理論，充分考慮社區的多元治理主體，構建社會工作嵌入社區的治理框架。為深入了解深圳社會工作在社區的發展，現結合重要時間節點和深圳社會工作嵌入社區管理、治理的特點，將深圳社會工作嵌入社區治理的過程劃分為“崗位社工購買、社區服務中心項目化、社區黨群服務中心服務”三個階段，總結社會工作嵌入社區治理的問題并分析成因，在此基礎上提出社會工作在社區治理共同體建設中的實踐路徑。

　　一、社會工作嵌入社區治理的分析框架

　　(一)協同治理理論

　　協同治理理論是以自然科學的協同論和社會科學的治理理論作為基礎。協同理論是由德國物理學家赫爾曼·哈肯在20世紀70年代創立。哈肯提出，由于構成系統的大量子系統之間相互協同的作用，使系統從無規則混亂狀態形成一個新的宏觀有序的狀態，即各自獨立的、無規則運動的子系統之間存在的協同合作決定系統的有序結構[6]。治理理論產生于20世紀80年代末，作為其創始人之一的羅西瑙曾指出，治理不是統治，統治是政府由正式權力和警察力量支持的活動，以保證其適時制定的政策能夠得到執行，而治理則既包括政府機制，也包括非正式、非政府的機制[7]。當下研究中，大多學者結合了協同理論和治理理論，使用“協同治理理論”一詞。盡管學界對協同治理理論的內涵描述不同，但各自強調的重點都能找到共性：

　　一是治理主體協同且多元。協同理論強調各子系統通過協同與競爭形成集體行動。治理理論強調在社會公共事務的管理過程中要注重主體的多元化，而不是僅以政府為主體。協同治理理論則強調各治理主體在社會系統中相互溝通、協商，實現協同行動。

　　二是自組織組織的協同。自組織組織是指社會成員自發形成的，又各自獨立的組織，具有自主性和靈活性的特點。政府是社會系統中的重要行動者，但社會系統功能的發揮離不開自組織組織的協同。自組織組織發揮自治潛力，可以減少社會對政府的依賴。

　　三是共同制訂規則。在多元主體共同治理社會事務的過程中，規則的制訂本身也是一種協同行為，各主體在信任與合作的基礎上共同參與規則制訂。但不可否認的是，規則的決定者還是政府。

　　總體而言，協同治理理論就是在打破以政府為唯一權威的基礎上，要求政府、企業、公眾等主體共同參與協作，各自發揮主體作用，解決社會公共問題與公共事務。因此，協同治理的前提條件是治理主體的多元化。

　　(二)基于協同治理理論的分析框架

　　十九屆四中全會提出：“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”[8]，社區治理作為社會治理的根基，對于專業社會工作而言，參與社區治理本身就具有合理性，而這個過程也是社區系統內部各治理主體間的協同。社會工作與其他主體協同合作，有利于提供精細化的服務，改善社區治理共同體參與社區治理的效果，從而實現社區的協同發展?；诖?，本文構建了基于協同治理理論的分析框架(見圖1)。

　　二、深圳社會工作嵌入社區治理的階段及特征

　　在采取購買服務崗位方式之前，深圳社區實行的是以街道辦和居委會為主要內容的社區治理體制，后來進行“居站分設”改革，在基層社區同時設立社區工作站和居民委員會，分別承擔政府的公共服務工作和居民自治事務，兩者各司其職，相互配合。王思斌曾指出，社會工作自恢復重建以來，嵌入性是專業社會工作在中國生存和發展的重要特征，專業社會工作嵌入本土社會工作實踐領域并獲得發展的過程稱為嵌入性發展[9]。本文同樣使用嵌入性概念，以專業社會工作為嵌入的主體，以傳統社會工作實踐領域即原有的社區服務領域為嵌入對象，將社會工作介入社區服務領域實踐作為一種嵌入性現象研究，分析深圳社會工作嵌入性發展的過程、空間和效應，主要分為三個階段：崗位社工購買、社區服務中心項目化、社區黨群服務中心服務。

　　(一)2007—2010年：崗位社工購買階段

　　2007年，深圳市民政局依靠地緣優勢，借鑒港臺地區和國外的經驗，結合政府簡政放權的趨勢，提出了“政府購買，民間運作”的社會工作發展方向。當年，南山區作為深圳市最早開展社工試點的區，區委、區政府在全國40多所高校招聘了95名專業社工(11名碩士生， 84名本科生)進入基層社區工作。 2009年，南山區又向社工機構購買了35名社會工作者，配備至社區基層以充實服務力量[10]。各地區逐漸形成了“一社區一社工”的標準配備，以分片區小組服務形式開展社會服務。此階段專業社工作為行業先驅參與到社區工作，提高了工作能力，提升了綜合素質，并且擁有與街道、社區建立良好溝通關系的機會。

　　(二)2011—2016年：社區服務中心項目化階段

　　經過幾年的探索，崗位社工模式難以滿足社區服務需求的弊端逐漸顯現。2010年，深圳市制訂《深圳市社區服務發展規劃》，將社區服務中心建設作為重心。2011年啟動社區服務中心項目，截至2015年底，已完成668家社區服務中心建設，覆蓋全市各社區①。社區服務中心作為一個新生的治理主體，由政府出資，通過采購招投標的方式，交給社會組織運營，第三方進行評估。社區服務中心以綜合性服務為基礎，服務內容包括：困難群體的物質幫扶、社區文化建設、民主政治建設、社區關系建設等，人員由社工機構派駐的社工和行政輔助人員組成，按照“4+2”配置模式(4 名社工加2名行政輔助人員)。相比崗位社工模式，社工有了自己的專業平臺和運營團隊，同時取得了場地、信息、資金等各種資源的支持。社區服務中心的建設也給社工的發展帶來了契機。深圳市社會工作者協會在年度總結報告中提到，參與社區服務中心運營的社工機構數量從2011年的19家增加到2015年的4 8家，社工行業的從業人員也從2011年的1881人擴大到2015年的6607人②。

　　(三)2016年至今：社區黨群服務中心服務階段

　　根據《中共深圳市委辦公廳印發〈關于推進社區黨建標準化建設的意見〉的通知》(深辦發〔2015〕16 號)和《推進社區黨建標準化建設任務分工》(深委基層治理辦〔2016〕1 號)，深圳市民政局召開研討會，決定將668家社區服務中心全部改名為社區黨群服務中心，強調在服務中體現黨組織的作用[11]。社區黨委書記為社區黨群服務中心主任，擔任社區服務中心主任的社工轉變為社區黨群服務中心的項目主管，社區工作站、社區居委會等主體也共同納入社區黨群服務中心的架構當中，社區黨委書記在社區治理主體中的核心領導地位確立。表面上看，社工是社區權力主體下的附庸，實際上這種治理結構為專業社工提供了自主性發展空間，能夠更加名正言順地與其他治理主體共同使用社區資源開展服務。此外，依靠社區黨群服務中心的獨特地位和發揮的作用，專業社工更便于與居民建立信任關系，從而傾聽居民心聲，為社區發展建言獻策。

　　三、深圳社會工作嵌入社區治理存在的現實困境及成因分析

　　(一)現實困境

　　通過對深圳社會工作嵌入社區治理的階段及特征進行梳理后可以發現(見圖2)，第一階段僅表現為一種邊緣化的嵌入方式，社工主要開展行政領域內的各種文化活動和相關的宣傳活動，或者是其他的便民利民服務，社工對自己的角色定位模糊，專業技能缺乏。進入第二階段，社工則處于淺層程度的嵌入狀態，社工依托社區服務中心平臺，逐漸接觸實質性工作，比如，獨立開展服務活動，或者進行社區調查，了解居民需求，而不是僅僅做一些日常行政性工作，但從中心的運營狀況和人員流動情況來看，存在自我造血能力不足、經費易缺失、社工流失率較高等問題。第三階段也是當下深圳社會工作在社區的發展實踐體現。盡管專業社工在社區黨群服務中心已進入深度嵌入階段，但還是表現為弱自主性，具體分為三個方面：一是功能發揮缺乏專業性，這不僅與社工自身的專業能力有關，還因為這種嵌入方式不可避免地會受到原有街區治理秩序的影響，產生“政治嵌入”或者 “體制嵌入”[12]。社工從原來相對專注的服務領域轉向包括黨務工作在內的社區事務，致使社工越來越做不了專業的工作，呈現出社工 “泛化”和“再行政化”特征。二是角色定位模糊，社工除了要面對合同規定須完成的硬性指標之外，還會承擔社區宣傳甚至是體力方面的工作，但社工的宗旨是站在服務對象的角度了解居民的需求，解決居民的問題，如何在實踐與專業兩者之間找到平衡，是社工進行角色定位所面臨的困境。三是資源整合不足，既表現為專業人才流動性強所帶來的人力資源配置問題，還因為社工無法像社區工作者一樣自如地鏈接和運用社區資源，需要報備社區工作站，批準之后才能進行使用。

　　(二)原因分析

　　當前，深圳社區治理處于社區黨群服務中心服務發展階段。深圳正積極籌建社區黨群服務中心，探索黨建引領下中國特色社區社會工作實踐道路，凸顯社區社會工作服務的品質化與社區治理的特色化[13]。不過，社區黨群服務中心僅僅是深圳開啟中國特色社區社會工作實踐體系的初探和試驗，專業社工在社區治理環境下還處于深度嵌入的初始階段，暴露出功能發揮缺乏專業性、角色定位模糊、資源整合不足等問題，其背后的原因主要表現為：

　　1.主體間地位不對等是遏制社工嵌入社區治理模式的體制因素

　　經過近十五年的摸索，深圳社區治理模式已呈現多元化的發展趨勢，但一直存在一個長久性的制約因素，即社工機構和政府之間地位的不對等。徐莉、江吉瑤認為，在權力場域中，政府是服務的購買方、資金的提供者、政策的主導者，處于“強勢地位”，黨組織也表現為對社工權力制約的強關系，而專業社工作為服務的供給方，在參與社區治理過程中處于被制約的權力“弱勢地位”[14]。社會工作在參與社區治理的過程中需要依賴政府提供資金、資源等方面的支持。因此，社區作為服務的購買方，在社區環境的場域中表現出“守門員”的角色和地位，他們的認可與支持是社工順利開展社區服務的前提和保障[15]。這就表現為一種不平等的地位關系，在社區服務的實踐場域中，社工很容易弱化自己的專業角色，缺乏自主性的發揮。

　　2.資金投入的方式和水平是影響社工拓展服務空間的經濟因素

　　服務是專業社工嵌入社區治理環境中的重要“產出”，服務產出的數量和質量離不開資金的支持。政府在投入服務中心項目的過程中，一般會按照項目的可行性分析、財政立項、公開招標、選定承接項目機構、分階段支付項目資金、完成項目驗收等步驟進行周期性管理，其優點在于政府對項目的建設和運營具有較深入的監管，但社工在服務過程中對經費的依賴性會影響服務的拓展空間，一些特色服務會因為資金的限制而缺乏深入性和持續性，甚至被擱置。目前，社工在社區黨群服務中心開展服務項目的資金來源多元化，包括政府財政撥款、公益組織和公民個人的捐款、自籌經費及適度的服務收費，其中政府財政撥款是主要的資金來源。2016年深圳市民政局發布的《深圳市社區黨群服務中心政府購買項目服務標準》通知里明確規定，“政府購買服務經費標準為每年50萬元及以下”“辦公設施、場地運作與服務項目運作經費不得低于項目總經費的10%”[16]。除了社區服務項目，總經費的10%里需有一部分支出用于黨群服務中心的日常運作，一旦涉及設備更換，能夠用于服務項目的經費將更少。因此，總體來看，服務項目運作經費占比偏低。一旦政府的投入減少，社區服務就會有停滯風險。

　　3.服務方法和內容的不契合是阻礙社工專業性發揮的結構因素

　　在國家政策的倡導下，“黨建+社工”模式在深圳如火如荼地進行著。黨建，即黨的建設，不僅包括黨務工作，還包括黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設、制度建設和純潔性建設等。深圳社區黨群服務中心黨建工作中的黨群服務內容與社工工作的服務性具有相似點。“黨群工作是服務群眾、教育群眾、組織群眾、動員群眾的工作，具有明顯的政治性、自上而下的行政性等特點”[17]。黨群工作注重服務的結果和產生的社會效益，而社工是運用獨特的工作理念、方法和技能，將幫助服務對象促進自身發展作為行動目標，而不是以獲得各種精神鼓勵或物質利益為出發點，強調服務對象自身能力的提升和周圍環境的改善。如果不能正確理解和處理兩者之間的平衡關系，過度參與組織和動員社區群眾的工作，而忽略了服務于有需要的群眾的工作，就會使專業社工的黨群工作變為行政化的群眾工作，出現“再行政化”的風險。這個過程也會使社工對自身專業價值產生困惑，降低自我效能感，最終阻礙社工專業屬性優勢和人才力量優勢的發揮。

　　4.居民的鄉土情結是制約社區治理共同體融合發展的文化因素

　　社區治理倡導各主體相結合，融合發展。社區居民既是社區治理的主體，又是社區公共事務中的主要服務對象。深圳市各社區居民大多是以地緣關系結合起來的共同體，來自不同省市、從事不同職業的居民的社會活動圈相互分離，這也是城市社區的一大特征。李國慶指出，大多數居民僅僅把社區作為居住空間，精神生活不在社區，對社區的依賴性小，他們生活在自己私人的小天地，地域和鄰里對他們來說只是一種外在的環境[18]。據深圳2020年統計年鑒顯示，截至2019 年底，全市常住人口1343.88萬人，其中常住戶籍人口有494.78萬人，常住非戶籍人口有849.10萬人[19]。作為一個外來人口比例嚴重倒掛的城市，深圳大多數社區居民出于“鄉土社會”情結，一般以家庭為單位，或者聯系朋友、同事一起度過業余時間，而不是參與社區公共活動。由于居民“重家庭，輕社會”，對社區事務漠不關心，即使存在一些 “積極分子”，也是各自為政，最終導致社區居民參與度不高，影響社區治理共同體的建設，也使社工開展的社區服務項目無法真正惠及居民，達不到預期效果，從而阻礙社區的發展。

　　四、基于協同治理理論的社會工作在社區治理中的實踐路徑

　　基于對深圳社會工作嵌入社區治理共同體的困境及成因分析，結合以協同治理理論為基礎的治理新框架，為了更好地實現新時代社區治理共同體的建構和優化，社會工作需要發揮自身的獨特優勢，準確把握自身的角色身份和定位，在構建社區治理共同體的過程中主要扮演好資源鏈接者、服務提供者、政策倡導者角色，與社區治理的其他主體之間進行良性互動，增強合力。

　　(一)堅持社區黨組織的領導

　　社區黨組織是街道黨工委領導下的基層委員會、社區各類組織和各項工作的領導核心，其地位和作用是毋庸置疑的。社區黨群服務中心是由社區黨組織領導的，因此，依托于黨群服務中心下面的社工機構與社區黨組織是領導與被領導的關系。另外，社區黨組織要對社工服務項目進行評估打分，對社工及其服務有著監管作用。社工應借助中心提供的社區服務陣地平臺，憑借社區黨組織給予的政策和資源支持，認真落實好服務項目，自覺接受黨組織的領導和監督。但是，處在這種強政治的關系狀態中，社工應警惕工作的完全“行政化”，主動出擊，積極互動，以一種“自我矮化”的方式和社區黨組織書記建立關系。這種“自我矮化”方式并不是要求社工貶低自身的地位和能力，而是以一種謙虛嚴謹的態度，主動提出自己的想法，展現社工專業能力，并尋求黨組織書記的指導，以獲得和反饋更多信息的機會，努力發揮政策倡導者的角色作用。

　　(二)發展與社區工作站的“伙伴”關系

　　社區工作站是政府實施基層管理的載體，是政府在社區行政管理職能的延伸，承擔著社區綜合管理、安全事務、人口和計生、社會保障、社區環境衛生等公共性服務職責，在群體性事件和突發性事件面前也起著重要主導作用。同樣，社工也旨在為社區提供專業服務，在社會保障、社區文化等方面與社區工作站的服務存在著契合之處。因此，社工可以積極尋求與社區工作站建立“伙伴”關系，開發合適的服務項目，獲得其資金、場地和人員的支持，或者與社區工作者組成項目小組，發揮各自優勢，開展社區服務項目。這種關系的建立也可以減輕社區工作站的部分負擔，并且促進其對社工的正確認知。此外，社工還是社區工作站日常工作及活動的協助者，需要注意的是完全沉浸于一些煩瑣的行政工作，社工應積極進行專業反思，主動探索改變工作狀態的途徑，避免造成人力資源的浪費。

　　(三)尋求與社區居委會的協作關系

　　社區居委會是居民實行自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。從理論上講，社區居民委員會在社區治理共同體中扮演的是“自治性治理”角色。但實際上，在一些社區中社區居委會存在著名不副實、邊緣化的問題[20-23]，自治性功能沒有得到有效發揮，無法解決社區居民反映的問題和困難。事實上，社區居委會本應開展的活動與社工所提供的服務也有一致之處，如服務社區老年人群體，社區居委會可以利用自身密切聯系居民的優勢，為社工開展服務發揮引導作用，社工也可以為社區居委會的活動提供專業指導。這種利益的契合可以幫助雙方互利共贏，提升各自的服務成效。

　　(四)探索與社區居民的互助關系

　　社工參與社區治理的重要內容就是提供服務，而服務對象就是社區居民。一方面，在未來的社區服務中，社工應以居民需求為導向，重點提供精細化、親情化的服務，聯結居民，與居民建立信任關系，同時，需擴展服務對象范圍，由特殊困難人群轉向有需要的人群，滿足服務對象的實際需要，解決服務對象的現實問題，也讓更多的社區居民能夠認識和了解社工。另一方面，社區居民也是社區治理的主體之一，在提供社區服務的過程中，社工應注重社區領袖的挖掘，可以通過開展專業輔導和能力提升培訓，讓社區居民成為服務的參與者，變被動接受服務為主動接受、主動協助，甚至是主動提供服務，真正落實“助人自助”的服務理念。這種互助的關系模式，既可以提高解決社區問題的效率，也可以提升社區居民的主體意識，促進社區的穩定與和諧。

　　(五)建立與社區內企業的互補關系

　　社區內企業是指在社區內從事商業活動，提供營利性服務的市場主體。而社工提供的是福利性質的服務，具有非營利性、公益性的特點，兩者的共同點在于都是面向社區居民，服務內容方面呈現出互補性。因此，社工可以與企業合作，為社區居民提供不同性質的服務內容，提高居民的生活水平。此外，社工可以發揮資源鏈接者的作用，以資助和籌款相結合的方式，獲得企業的資金支持，以彌補社區服務經費不足。通過在社區內開展助老、助殘、助學等慈善公益活動，將社會工作提供的專業化服務與企業開展的社會服務相結合，提升社區服務效能。

　　(六)拓展與其他社會組織的合作關系

　　馬立、曹錦清提出，社會組織是在法律規定或政策許可的范圍內，相對于政黨、政府、市場組織等傳統組織形態，以社會服務為主要職能的具有民間性、公益性、非營利性、自治性、志愿性等特征的組織[24]。其他社會組織與社工機構一樣，是具有同種性質的民辦非企業單位，區別在于涉及的社會公共服務領域不同。服務領域方面，有環保、教育、扶貧等多種多樣的類型;對象方面，有兒童、青少年、婦女、老人、殘疾人等群體。其他社會組織作為外來型社會力量，也是社區治理共同體的重要主體，在參與社區治理的過程中發揮著自身的優勢，與社工機構共享社區資源，一定程度上彼此之間是處于競爭關系。社工在社區治理的過程中應協調好與其他社會組織的利益關系，取長補短，借助其他社會組織在某一領域的專長，提升自身的專業能力和社區服務質量。由于其他社會組織也面臨資金來源不穩定、經營項目不規范等問題，社工機構可以對其進行“賦能”。這種合作關系會促成社工機構和其他社會組織的雙向改變，而社工也發揮了整合資源的作用，推動社區多元共治。

　　五、總結與展望

　　自2006年大力發展社工以來，深圳市專業社會工作在嵌入社區治理環境中經歷了三個不同階段：崗位社工購買、社區服務中心項目化和社區黨群服務中心服務。從嵌入程度來看，最初為邊緣化嵌入，再到淺層嵌入，如今處于深度嵌入時期;從嵌入的空間效應來看，當前處在依附性嵌入向自主性嵌入的過渡階段?；谏鐣ぷ髑度肷鐓^治理的現實困境及成因分析，可以總結經驗，查漏補缺。未來，社會工作在社區治理領域應繼續以更加積極的心態迎接機遇和挑戰，明確自身的角色定位，在加強與社區黨組織、社區工作站、居委會、居民、企業和其他社會組織協同行動的過程中，化被動為主動，注重提高自主性，促使自身向社區治理的深層次、核心化領域嵌入，為建設“人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”貢獻力量。