農村“政經分開”改革：挑戰、重點與建議

　　摘 要：農村“政經分開”改革是實現鄉村發展與治理機制轉型的重要方向。 江蘇省江陰市高新區的試點探索為推進農村“政經分開”改革積累了經驗。 在“政經不分”體制下，鄉村發展與治理面臨農村集體經濟組織利益難維護、 “新居民”難以獲得平等的合法權利、農村基層治理轉型遭遇制度性障礙以及農村基層權力缺乏有效監督等挑戰。因此，推進農村“政經分開”改革，必須對農村“兩類治理”“兩類身份”“兩類服務”以及各基層組織的治理職責有系統而準確的把握。 在實踐操作中，農村“政經分開”改革必須分類有序推進，注重維護農村集體經濟組織利益，保障 “新居民”的平等合法權益，探索建立農村居住證制度，構建統分有序的鄉村治理架構體系。

　　關鍵詞：政經分開;鄉村發展與治理;農村集體經濟

　　高強 曾恒源 張云華;2021 年 6 月 中州學刊

　　一、引言

　　鄉村發展與治理實踐在不斷涌現出新探索和新經驗的同時，也面臨著一些突出問題。 其中，農村基層黨組織、自治組織與集體經濟組織“政經不分”的體制，因機構交錯、功能混亂，給鄉村發展與治理轉型帶來了挑戰。① 農村集體產權制度改革因其蘊含著壯大集體經濟和優化鄉村治理的政治邏輯，成為深化農村改革的重要頂層設計。② “政經分開”作為農村集體產權制度改革的重要方向之一，也受到中央層面的高度重視。 2015 年，中辦、國辦發布的《深化農村改革綜合性實施方案》 提出，“探索剝離村 ‘兩委’對集體資產經營管理的職能，開展實行‘政經分開’試驗” ③。 2016 年，中共中央、國務院發布的《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》同樣指出，“有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務和集體經濟事務分離” ④。 在中央的指示和部署下，全國多地在完成農村集體產權制度改革任務的基礎上，試點實施了農村“政經分開” 改革。

　　關于農村“政經分開”這一改革舉措，學界目前形成了三種不同觀點。 多數學者對“政經分開” 改革持肯定態度。 他們認為，“政經分開”是我國現代化進程中非常重要的制度設計，有深刻的歷史邏輯和理論邏輯。⑤我國農村綜合改革已進入新的歷史時期，制度性障礙成為當前制約農村發展的根本因素⑥，“政經分開”則是優化村民自治和基層民主以實現鄉村治理有效的必然選擇⑦。 鄉村社會中產權單元與治理單元、村民自治與社區治理等也都指向 “政經分開” 這一改革目標。⑧ 少數學者對“政經分開”改革持中立觀點。 他們認為，農村基層組織的最優治理結構是“半分半獨”模式，即依照法人理念確立農村集體經濟組織等主體的法律地位，使村委會的經濟治理職能宏觀化、間接化。⑨此外，農村“政經分開”改革雖有積極意義，但也可能導致經濟強社會弱、經濟自治消解社會自治等村治困境，因此是否推進“政經分開” 改革需因時而異、因地制宜。⑩ 個別學者則對“政經分開”改革持消極態度。 他們提出，在社會主義公有制背景下，國家或集體所有權的公共性權力面向決定了“政經分開”并不可能真正實現。??????同時，“三位一體” 的村社治理結構使得村社組織具備較強的治理能力，而“政經分開”無疑是對這一能力的削弱。?

　　另外，盡管學界主流觀點傾向于支持“政經分開”改革，但也產生了村“兩委”成員是否應當與集體經濟組織理事會成員交叉任職等觀點沖突。 例如，有學者認為，村“兩委”與集體經濟組織理事會成員交叉任職，難以真正改變政府主導的“村治”模式，集體經濟組織也難以獨立運作。??????持相反觀點的學者認為，如果村“兩委”不與集體經濟組織理事會成員交叉任職，則“三套人馬”產生的人員經費和管理成本必然上升，不僅會加重集體經濟組織和基層政府的財力負擔，還不利于各基層組織的工作協調和事務溝通。?

　　本文認為，我國農村多年來“政經不分” 的體制，在一定的歷史時期內為維護農村社會穩定、發展農村經濟作出了重要貢獻，但也削弱了農村自治組織的社會功能和治理能力，并在一定程度上損害了集體經濟組織的獨立性、自主權和經濟利益。 雖然一些地區已經試點實施了農村“政經分開” 改革并取得了一定成效，但頂層制度設計仍不健全，實踐層面的“政經分開”改革探索尚不深入，已有文獻大多集中于對“政經分開”改革試點案例的分析和描述，缺乏深層次的分析解讀。 我國農業農村發展具有明顯的地區差異，各地推進農村“政經分開”改革的基礎條件和政策環境各不相同，不顧條件的超前探索和條件成熟后的觀望等待，都有可能導致偏差和延誤改革進程。 因此，本文在對改革實踐案例進行分析的基礎上，總結農村“政經分開”改革面臨的深層次挑戰和治理重點，并給出相關政策建議，以期加深對該領域研究的認識和理解。

　　二、農村“政經分開”改革的案例分析

　　隨著全國層面農村集體產權制度改革接近尾聲，一些改革先行區不斷拓展改革的廣度和深度，積極開展“政經分開”改革試點，取得了初步成效。 課題組在進行文獻梳理的基礎上，對相關地區開展了專題調研，為本文研究積累了一定的實踐材料。

　　1.案例選取與基本介紹

　　研究基于課題組自 2020 年 8 月至 2021 年 1 月對江蘇省南京市、昆山市、江陰市高新區等地開展的農村“政經分開”改革專題調研。 課題組通過在調研地查閱改革檔案、座談聽取匯報，以及與有關部門領導、基層干部群眾進行交流等方式獲取了豐富的一手資料。 對比分析南京市、昆山市和江陰市高新區的改革實踐，課題組發現三地“政經分開”改革的基礎條件比較相似、操作辦法也比較接近，而江陰市高新區的“政經分開”改革工作起步最早、規則設計更為科學和全面，改革經驗也頗具啟發性。 因此，本文選取江陰市高新區的改革實踐作為研究案例。

　　早在 2004 年，江陰市便選取高新區長涇鎮花園村作為股份合作制改革試點，為新一輪農村集體產權制度改革積累經驗。 截至 2020 年年底，江陰市基本完成了新一輪農村集體產權制度改革，其選取的66 個“政經分開”改革試點村，超過 30 個已完成了試點任務。 其中，江陰市高新區先行整體推進農村 “政經分開” 改革。 2018 年，江陰市高新區出臺了《村級集體經濟股份制改革和“政經分設”工作實施細則》，圍繞組織功能、選民資格、賬務資產、人員待遇、財政保障等方面推進改革，不斷優化村黨組織領導的村民自治組織和集體經濟組織運行機制，初步建立起權責明確、穩定協調的基層組織管理體制。

　　2.江陰市高新區“政經分開”改革操作辦法

　　第一，組織功能分設。 村黨組織作為農村各類組織和各項工作的領導核心，負責宣傳執行黨的路線方針政策，討論決定社區建設、管理和服務中的重要問題、重大事項，并聯系、服務、宣傳、教育黨員群眾。 村(居)委會、村級集體經濟組織在村黨組織的統一領導下各司其職，保障自治組織和集體經濟組織職能分開、雙軌運行。 村(居)委會依法開展農村基層自治活動，負責社會管理及服務，提供公共事務和公益事業。 村級集體經濟組織依法行使集體資產的經營管理權，主要職責是進行集體“三資” 管理、發展集體經濟和服務集體成員。

　　第二，選民資格分開。 村黨組織成員由所在黨組織全體黨員選舉產生。 村(居)委會按照《村民委員會組織法》或《城市居民委員會組織法》進行自我管理、自我教育、自我服務，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，村(居) 委會管理成員由具有選民資格的村(居)民選舉產生。 村級集體經濟組織按照《農民專業合作社法》《江蘇省農業專業合作社條例》等要求制定章程，建立健全董事會、監事會、股東代表大會等“三會” 組織架構，實行規范化運作。 村級集體經濟組織董事會、監事會成員由具有選舉資格的股民選舉產生。

　　第三，賬務資產分立。 村(居)委會和集體經濟組織分別設立村(居)委會行政賬戶和集體經濟組織經濟賬戶。 根據村(居)委會和集體經濟組織職能的不同，將經營性資產和非經營性房屋資產劃歸集體經濟組織管理，公益性非房屋資產劃歸村(居)委會管理，實行資產、賬務和核算分開。 村(居) 委會設公共事務收付賬，對公共事務管理活動中發生的資產、負債及所有者權益進行核算，實行社務公開。 集體經濟組織按照財政部、農業部頒布的《村合作經濟組織財務會計制度》 要求，單獨設立經營賬，實行獨立核算和財務公開。

　　第四，人員待遇分流。 人員工作安排方面，對于原村支部書記，可推薦并經選舉兼任股份合作社理事長或總經理、副總經理等職務。 對原村委會主任、副書記以及原村集體資產管理負責人，可推薦并經選舉兼任股份合作社理事長、監事長等職務。 對原村其他“兩委”人員，原則上安排在黨組織和村(居)委會工作，可兼任股份合作社理事或監事，也可根據基層組織需要另行安排工作。 待遇報酬方面，改革之后對各類人員報酬實行老人老辦法、新人新辦法，確保不因改革導致相關人員利益受損，并允許待遇存在高低差異，但保持總體穩定。

　　第五，財政保障配套。 江陰市高新區為農村 “政經分開”改革提供充足的財政支持，保證各項工作落實到位。 “政經分開”改革后，村(居)兩委人員和一般工作人員的人員經費按照標準列入財政預算，社區管理服務經費以及公共設施建設經費亦列入財政預算。 村級集體經濟組織的運行經費及非普惠性福利費用由集體經濟組織承擔，并規定福利費用的上限不超過當年村集體收入的 30%。

　　此外，江陰市高新區還對村黨組織、村(居) 委會、農村集體經濟組織的人員管理和議事決策機制作出了相應安排，并對農村集體經濟組織“三會”的建立、運行和監管作出了詳細規定。 調查表明，通過 “政經分開”改革，江陰市高新區的農村社區基本實現了產權主體明晰、治理權責明確、組織機構健全和監督體系完善，農村基層治理明顯優化，集體經濟組織活力明顯增加。

　　3.江陰市高新區“政經分開”改革經驗總結

　　江陰市高新區能夠比較順利地推進農村“政經分開”改革，主要依賴于其扎實的改革基礎和迫切的改革需求。 一是農村集體產權制度改革基本完成。 江陰市高新區在全國率先明確了農村集體資產產權歸屬、界定了集體成員，特別是健全了集體經濟組織架構，為開展“政經分開”改革奠定了基礎。 二是城鄉融合程度較高。 江陰市高新區處于工業化、城鎮化快速發展的地區，被征地農民和農民非農化轉移不斷增多，農民就業渠道、居住區域和生活方式發生了重大變化，客觀上要求盡快實施“ 政經分開”。 三是集體經濟發展面臨突出障礙。 農村集體經濟組織承擔了沉重的公共負擔，農村集體資產產權主體缺位、權能結構錯位、民主監督失效等體制性缺陷愈發突出，集體經濟發展面臨嚴峻挑戰，亟須通過“政經分開”改革來加以解決。 四是政府財政實力較強。 江陰市高新區城鄉基本公共服務均等化水平較高、經濟實力較強，能夠為“政經分開” 改革后的村干部工資、社區公共開支等提供財政保障。

　　江陰市高新區通過組織功能分設、選民資格分開和人員待遇分流，理順了農村各基層組織的職能、權責關系，為各類成員參與鄉村治理疏通了渠道，也為實現和維護“新居民”的合法權益奠定了基礎;通過賬務資產分立和財政保障配套，建立完善的農村基本公共服務項目清單制度，合理劃分農村各項支出的承擔主體，有效減輕了集體經濟組織的公益性負擔，保障了集體成員利益。 可以說，江陰市高新區的“政經分開”改革，在全國來講具有先導性，但也存在一定的局限性。 其中，局限性表現為以下三點：一是改革主要站在維護農村集體經濟組織及其成員利益的角度來進行制度設計，對“新居民”權益保障等問題考慮不足;二是對改革可能帶來的負面問題缺乏統籌考慮，改革后的配套政策仍有待完善，改革紅利尚未充分釋放;三是改革基礎和條件有一定的特殊性，且需要一定的財政實力作支撐。 可以肯定的是，“政經分開” 代表了未來農村改革的發展方向，但由于各地改革基礎各不相同，改革實行條件也較為嚴苛，短期內在全國推開的時機尚未成熟。

　　三、“政經不分”體制下鄉村發展與治理面臨的挑戰

　　我國鄉村治理結構長期以來存在“政經不分”的特征，這在一定歷史時期內對農業農村經濟發展和社會穩定發揮了積極作用，但也因機構職能混淆和權責歸屬不清，為實現鄉村發展與治理轉型帶來許多挑戰。

　　1.農村集體經濟組織的利益難以維護

　　“政經不分” 的制度設計在一定程度上損害了農村集體經濟組織及其成員利益，這種狀況在經濟發達地區尤為明顯。 一方面，在“政經不分”的體制下，村“兩委”班子成員經濟決策非專業化，資源整合和市場營銷水平不高。??????另一方面，農村集體經濟組織需承擔較高的公共支出，導致集體資本積累緩慢。 此外，隨著城鄉人員加速流動與交叉混居，大量外來人口使農村集體經濟組織的社區管理支出等進一步增加，集體經濟組織及其成員的利益進一步受損。 例如，未進行“政經分開” 改革之前，江陰市高新區許多村莊存在“小村大社區”的問題，集體收益 “貼補”社區公共服務的現象十分普遍，歸屬數千人的集體資產，要為上萬人的社區提供部分基礎設施和公共服務。

　　2.“新居民”難以獲得平等的合法權利

　　由于城鎮化建設、集中居住搬遷、行政村區劃調整等原因，全國形成了大量不同于傳統村莊的新型農村社區，社區中存在許多沒有當地戶籍的“新居民”。??????按照《村民委員會組織法》規定，“年滿十八周歲的村民，不分民族……都有選舉權和被選舉權”，并提出“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民”也應獲得選舉權與被選舉權。 但是，在“政經不分”的體制下，擁有“村籍” 或集體成員資格，就意味著享有村民福利或集體收益分配等一系列特有權益。 在一些經濟較為發達的地區，“村籍”制度更是演化為一種與工資、福利、就業、教育等緊密關聯的制度綜合體。 出于收益和福利可能被“稀釋”的擔憂，“新居民”選舉權與被選舉權很難得到保障，事實上被排除在農村社區治理之外。

　　3.農村基層治理轉型遭遇制度性障礙

　　“政經不分” 的治理結構中，村黨組織、自治組織與集體經濟組織“三位一體”，一旦出現問題將同時受到沖擊，很容易造成基層組織運營癱瘓。 村 “兩委”被村集體的經濟職能和鄉鎮政府交辦的行政職能擠占，自治職能干預或替代經濟職能、經濟職能與行政職能“綁架” 自治職能等問題時有發生。同時，隨著農民收入水平持續提高、群體利益日益分化，高速發展的集體經濟帶來頻繁的利益紛爭，“政經不分”的體制顯得越來越難以適應。 此外，“政經不分”的體制制約了農村基層治理制度創新，基層治理體系無法與頂層制度設計有效銜接，農村多元治理主體無法形成有效的治理共同體，鄉村治理體系和治理能力現代化轉型面臨制度性障礙。

　　4.農村基層權力缺乏有效的監督機制

　　權力監督和制約是現代民主政治的重要內容。從歷史經驗看，如果沒有有效的監督和制約，往往造成權力過分集中、領導職務終身制、官僚主義以及其他特權現象。 這些現象不同程度地存在于我國農村基層治理中，并引發了一系列社會問題。 權力監督一直是村民自治的薄弱環節。 在“政經不分” 的體制下，農村黨組織、村委會、集體經濟組織“高度集權”，村民存在“不敢監督、不能監督、無法監督”等思想，一些地區村民民主監督權利形同虛設。 更為重要的是，農村黨組織、村民自治組織、集體經濟組織高度集權下的決策權和行政權遠大于村務監督委員會的監督權，村務監督委員會在農村基層治理結構中往往處于邊緣地位，從而失去“第三權力”的監督價值。

　　四、推進農村“政經分開”改革需關注的治理重點

　　針對“政經不分” 體制下鄉村發展與治理面臨的問題，結合江陰市高新區等地的改革經驗，推進農村“政經分開” 改革，必須對“兩類治理” “兩類身份”“兩類服務”和各基層組織的治理職責有準確的把握和清晰的認識。

　　1.改革前提：廓清“兩類治理”

　　農村“政經分開” 改革的前提是廓清經濟治理和農村社區治理，明晰農村集體經濟組織與基層自治組織的職能關系。 經濟治理，即農村集體經濟組織以社會主義市場經濟體制為方向，以健全法人治理結構為核心，不斷進行制度創新，讓集體經濟組織成員充分參與集體經濟經營決策，著力構建合理、公平、高效和保障集體成員利益的體制機制，以激活各類生產要素潛能，不斷發展壯大集體經濟，并最終實現集體成員收益共享、風險共擔。

　　農村社區治理主要指村(居)委會與基層政府、黨組織及各類社會組織，依據正式的法律法規以及非正式的社區規則公約等，基于公共利益、社區認同和市場機制形成協調合作關系，共同進行社區公共事務管理，為社區提供公共物品和服務。 新型農村社區的主要特點是原有村落居住格局改變，村域內聚集了大量由外來人口形成的“新居民”。 隨著農業農村現代化建設不斷推進，農村社區治理也需要進行現代化轉型，通過構建新型治理體系來更好地滿足城鄉融合發展的需要。 新型農村社區治理體系的特點是，包括“新居民”在內的全體居民都是農村社區治理的平等參與者，都能夠在農村基層民主自治中平等地行使公民的基本權利和享受相應的公共服務，但不參與或干涉集體經濟組織成員的經濟權利。

　　2.改革基礎：分清“兩類身份”

　　隨著新型城鎮化建設不斷推進和農村集體產權制度改革基本完成，農村內部形成了以“村籍”和集體經濟組織成員資格為邊界的不同群體。 以“村籍”為邊界，農村形成了“新居民”與世居居民兩類身份;以集體經濟組織成員資格為邊界，農村又形成了集體成員與非集體成員兩類身份。 同時，隨著成員權與集體資產股權趨向分化，以集體資產股權為劃分依據，又形成了股東成員、非股東成員、非成員股東等不同類型的群體。?????? 農村社區各類身份及群體權益交織，導致復雜的身份認同沖突和利益糾紛。

　　推進農村“政經分開” 改革的基礎是對當前農村紛繁復雜的“身份”及各類身份附帶的資格權益進行甄別。 其中，最重要的是厘清世居居民中的集體經濟組織成員與非集體經濟組織成員、股東成員與非股東成員以及他們擁有的土地承包經營權、宅基地資格權、集體收益分配權等相關權益。 因為這些權益不僅關系到可觀的經濟利益，還具有社會保障屬性，是許多村民賴以生存的基礎。 此外，還需考慮的是，擁有集體成員資格但不居住在本村，以及擁有股權但并非世居居民或集體經濟組織成員的，在新型農村社區治理體系下應當擁有哪些權利。 由此可見，“政經分開”改革的基礎在于“身份”區分、利益分配和權益分享，重點在于解除“戶籍(集體成員資格或股東身份)—權利—福利”的一體性捆綁，尤其是將戶籍資格(集體成員資格或股東身份) 與民主權利行使分開。

　　3.改革關鍵：厘清“兩類服務

　　在城鄉融合發展的大背景下，農村公共服務(公共產品)可以區分為兩類：一類是像城市一樣，由政府提供的基本公共服務，如交通、水利、教育、醫療、社會保障等;另一類則是歸屬于不同“身份” 的 “超福利”或非基本公共服務，如集體經濟組織成員享有的股東福利等。 推進農村“政經分開” 改革的關鍵在于，在厘清“兩類服務” 的基礎上，推動農村社區成為承接政府公共服務的組織載體，并通過梳理公共服務項目清單和責任主體，建立科學合理的社區公共服務費用分攤機制。

　　2021 年中央一號文件指出：“建立城鄉公共資源均衡配置機制，強化農村基本公共服務供給縣鄉村統籌，逐步實現標準統一、制度并軌。” ??????為實現這一目標，一方面，政府要加強對農村純公共服務的供給，加快推進城鄉教育、衛生和就業等基本公共服務均等化。 另一方面，集體經濟組織原本列支自治組織的行政和公共服務支出應當列入可分配利潤，用于為集體成員提供其他“超福利”或非基本公共服務。 但也要認識到，實行農村“政經分開” 改革后，對于大多數地區而言，在公共財政完全承擔公共支出之前，農村集體經濟組織可能仍需負擔一定比例的公共支出，但這部分支出應有一定的限額，并可以作為稅前抵扣或稅費減免的依據。 此外，要逐步引導農村從集體經濟組織包攬社區公共支出的模式向由享受服務的居民，包括村籍居民和“新居民”共同承擔公共支出的模式轉變。

　　4.改革保障：劃清治理職責

　　農村“政經分開” 改革的初衷之一是通過劃清治理職責，防止公權力對集體經濟發展過度干預和優化對村干部權力的監督與制約。 比如，在早期推進農村“政經分開”改革的地區，要求村(居)黨組織書記、自治組織負責人不得兼任集體經濟組織負責人。 近年來，黨和國家多個文件強調，村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織負責人。 但理論界和實踐界都不同程度地對村干部“一肩挑”與“政經分開”改革是否沖突產生疑慮。?

　　從江陰市高新區等地的改革實踐來看，村黨組織書記(村委會主任)同時擔任集體經濟組織負責人的“一肩挑”模式并未影響農村“政經分開”改革績效，反而促進了村“兩委”與集體經濟組織等的關系協調，提高了農村基層組織的規則意識與資源的整合能力，但“一肩挑”是否有利于集體經濟持續發展還有待實踐檢驗。 當然，村干部“一肩挑”，不應與組織“一體化”相混同。 “一肩挑”的主要目的在于強化村黨組織領導權威、提升鄉村治理效能以及促進農業農村政策舉措落實。 實施“政經分開” 改革后，新任的農村基層自治組織負責人不再直接參與和處理集體經濟組織具體事務，但是涉及村集體經濟發展的重大事項、重要決策和重要會議的可以列席并具有一定的表決權。 村黨組織的主要職能是整體上和政治上引領村莊發展和建設;村(居)委會則主要負責進行社會管理和服務，維護村(居)民的合法權益等;農村集體經濟組織作為特殊法人，其主要職責是管理農村集體資產、發展集體經濟和服務集體成員。 通過“政經分開”改革，農村各基層組織的治理職責得以劃清，農村黨組織領導下的各類基層組織與多元主體協同共治的鄉村治理體系便會逐步形成。?

　　五、推進農村“政經分開”改革的政策建議

　　江陰市高新區等地推進農村“政經分開” 改革的相關探索具有一定的啟示意義，但就全國而言，當前階段的農村集體產權制度改革尚未完成，鄉村治理領域的改革也正在試點之中，農村“政經分開”改革需要審慎推進，并應注重以下幾個方面。

　　1.分類有序推進“政經分開”改革

　　農村“政經分開” 改革有助于促進鄉村發展與治理轉型，但各地農村的基礎條件不同，“政經分開”改革的路徑和方法也將有所差異。 農村集體產權制度改革任務要基本完成，并且具有進一步深化改革的內生需求。 同時，集體經濟發展必須達到一定水平并已經初步建立起市場化的運營機制。 此外，“政經分開”改革要求政府具備較高的公共財政和公共服務供給能力，能夠將基礎設施建設和基本公共服務從城鎮延伸到農村。 因此，農村“政經分開”改革必須因地制宜、找準時機，綜合考慮城鎮化水平、財政收入、集體經濟發展情況和農村社情民意，權衡改革成本與收益，分類有序推開。

　　2.注重維護農村集體經濟組織利益

　　維護農村集體經濟組織利益是農村“ 政經分開”改革的一個重要目標。 改革后，集體經濟組織不再承擔行政和公共服務職能，有助于集中人力、財力發展集體經濟。 但“政經分開” 改革并不必然促進農村集體經濟組織快速發展，還必須進一步完善相關配套措施，創新集體經濟有效組織形式和運行機制。 要廣泛引入企業經營管理制度，健全和完善集體經濟組織“三會”制度，讓集體成員充分參與集體經濟經營決策，共享集體經濟組織經營收益。 要進一步保障農村集體經濟組織作為特殊法人享有的各項權利，盡快明確農村集體經濟組織可享有的稅收優惠，積極拓展集體資產股份權能，為集體經濟組織土地開發利用、股權抵押、融資、投資等方面提供便利。

　　3.保障“新居民”的平等合法權益

　　農村“政經分開” 改革的目標之一在于讓社區成員與“村籍”或集體成員資格脫鉤，將社區成員權利與“村籍”居民或集體成員的權益區分開來，讓集體資產和成員利益不因吸納“新居民”的平等參與而“稀釋”。 一方面，要通過清單式梳理，明晰世居居民、集體經濟組織成員、“新居民” 等各類身份共有的基本權利和獨有的特殊權益。 另一方面，要依法保障“新居民”享受社區公共服務、參與社區選舉和治理等基本公民權利。 此外，可在完善集體經濟組織成員制度的基礎上，探索“新居民”加入農村集體經濟組織的實現機制。 例如，賦予對農村發展有重大貢獻的“新居民”集體成員資格或貢獻股股權，逐步構建開放式產權和“有進有出”的動態集體成員管理體系。

　　4.探索建立農村居住證制度

　　城市居住證制度是我國戶籍制度改革的產物，共享基本公共服務是落實城市居住證制度的關鍵目的，其在促進城市流動人口市民化方面發揮了積極作用。 以此觀照農村“新居民”群體，在城鄉二元結構尚未完全破解、戶籍制度改革尚未完成的情況下，可探索建立和實施農村居住證制度，制定科學的農村人口登記管理機制。 通過實施農村居住證制度，有效識別農村各類群體人員身份，為居住證持有人在農村工作、生活、教育等提供合法便利，保障“新居民”享受平等的農村基本公共服務和擁有平等的公民權利。 此外，還可在建立農村居住證制度基礎上，探索建立促進“新居民”權益實現的“人地錢掛鉤”機制，以不斷提升農村接納外來人口的能力。

　　5.構建統分有序的鄉村治理體系

　　各類農村基層組織的價值訴求、治理內容和運作邏輯均不相同，組織載體、服務邊界等也存在差異。??????農村“政經分開” 改革必須明確各方權責，形成規范有序的治理秩序。 但值得注意的是，農村 “政經分開”并不意味著將村黨組織、村委會與集體經濟組織等完全分離，而是在充分發揮村黨組織牽頭抓總、統籌協調作用的基礎上，從組織單元、組織權力、組織資源等方面重塑農村基層組織的權力資源配置，通過多重權威調動、多重資源綜合使用和多種規則綜合運用，提升鄉村治理能力。 總之，要通過村黨組織、村委會、集體經濟組織、村務監督委員會和各類社會組織聯動協作，構建各類基層組織統分有序的鄉村治理體系。