地方政府文體傳媒財政支出效率影響因素研究

　　摘 要：本文通過 Tobit 面板模型，從財政分權、地方行政、經濟發展、社會結構等多視角綜合分析地方政府文體傳媒財政支出效率主要影響因素。實證表明，財政分權對支出效率具有顯著影響，但不同維度財政分權的影響方向和程度不同;地方政府規模、文化產業發展水平、人口密度均對支出效率有顯著正影響，財政支出結構有顯著負影響，而地方行政管理分權度、人均 GDP、城鎮化率、文盲率無明顯影響，本文據此提出有關政策建議。

　　關鍵詞：文體傳媒;支出效率;影響因素;Tobit 模型

　　毛恩榮; 許美利， 中國廣播電視學刊 發表時間：2021-11-01

　　隨著經濟社會發展和居民生活消費水平的不斷提高，文體傳媒公共服務日益成為有效滿足廣大人民群眾日益增長的精神文化需求和培育促進新時期全民文化消費增長的有效手段。近年來，各級政府越發重視文體傳媒公共服務發展，不斷加大財政投入力度，文化體育與傳媒支出規模不斷擴大。但與此形成鮮明對比的是，大量學術研究表明，地方政府基本公共文化服務支出效率或文體傳媒財政支出效率卻長期處于低位。因此，研究分析其背后的影響因素不僅具有理論意義，更具有現實價值。本文利用Tobit回歸模型，從財政分權、地方行政、經濟發展、社會結構等綜合視角對地方政府文體傳媒財政支出效率進行比較全面的實證研究，客觀呈現不同因素的影響機理和影響程度，為地方政府提升文體傳媒財政支出效率提供決策參考。

　　一、模型方法與變量選取

　　(一)Tobit模型

　　現有對地方政府基本公共文化服務支出效率或文體傳媒財政支出效率的測度大都利用數據包絡分析法(DEA)，本文利用筆者構建的地方政府文體傳媒財政支出效率三級評價指標體系①和DEA模型計算得到31 個省份2008-2018年度綜合效率，并以此作為被解釋變量。鑒于綜合效率值處于0～1之間，屬于截斷數據，若直接使用普通最小二乘法(OLS)模型進行回歸，將容易導致參數估計有偏且不一致。為此，通常采用截斷的 Tobit模型進行回歸。

　　Tobit模型是指因變量受限的一種回歸模型，采用最大似然法(MLE)估計回歸模型。其基本結構如下：其中，Zj 是地方政府基本公共文化服務支出效率值，Ui 是解釋變量向量，βT 是未知參數向量，εi ～N (0，σ2 )。Tobit模型里Ui 取實際觀測值，而被解釋變量Zj 只能以受限制的方式被觀測到。

　　(二)變量選取

　　地方政府文體傳媒財政支出效率既是經濟問題，也是社會問題;既有財政因素，也有行政因素。在參考以往文獻和研究成果的基礎上，本文以財政分權因素為研究重點，并兼顧地方行政、經濟發展、社會結構等綜合視角，選取財政分權組合指標、政府規模、財政支出結構、地方行政管理分權度、人均GDP、文化市場經營機構數、城鎮化率、文盲率、人口密度等9個指標作為主要影響因素。

　　1.財政分權因素

　　財政分權是影響地方政府公共服務供給效率的重要因素。在提供文體傳媒等公共產品和公共服務方面，相較中央政府，地方政府更具信息優勢，更有可能提供契合本地區需要的公共產品和服務。但有學者認為，財政分權會加劇政府間競爭，這很有可能促使地方政府更多地偏向生產性財政支出并極力擴大其規模、提高其效率，而相對減少對非生產性財政支出的投入，忽視其效率。②

　　考慮到財政分權具有多維特征，選擇單一指標無法反映財政分權全部信息。本文在借鑒龔鋒和雷欣構建的多維財政分權測度方法③的基礎上，從收入分權和支出分權兩個視角入手，利用地方財政收入自治率、地方財政收入占比、地方財政支出自治率、地方財政支出占比等4個指標進行加權乘積獲得財政分權組合指標。

　　2.地方行政因素

　　(1)政府規模(ZFGM)。本文用地方一般公共預算支出占本省國內生產總值的比重來反映政府規模。政府規模越大，那么其提供包括文體傳媒在內的社會公共服務可動用的財力就越多，滿足本地居民基本公共文化服務需求的可能性就越大。但與此同時，其浪費財政資源的可能性和嚴重性也越大，從而可能影響財政支出效率。

　　(2)財政支出結構(ZCJG)。本文用文化體育與傳媒支出占地方一般公共預算支出的比重來反映財政支出結構。該比重越高，表明地方政府直接用于文體傳媒公共服務支出越多，越有可能保障公眾的基本公共文化服務需求。但也存在另一種可能，即在供給目標不明確、供需匹配不足等情況下，投入資源越多，低水平重復建設、資源浪費閑置的現象越有可能發生。

　　(3)地方行政管理分權度(XZFQ)。本文用地方公共管理、社會保障和社會組織就業人員數占全國公共管理、社會保障和社會組織就業人員數的比例來表示地方行政管理分權度。根據奧爾森(Mancur Olson)的集體行動模型和邏輯，“小集團”更容易采取集體行動，從而對組織行為和目標施加影響。因此，地方行政管理分權度越大，文體傳媒公共服務支出效率可能就越高。

　　3.經濟發展因素

　　(1)人均GDP(RJGDP)。根據瓦格納(Adolf Wagner)法則，公眾對文體、社會福利等公共服務的需求是具有收入彈性的，當經濟發展到一定階段，隨著實際收入提高，公眾對文體傳媒這類公共服務需求就會增大，政府相應的供給能力和壓力也越強。④但由于GDP 增長率在中國政府政績考核中長期占有重要位置，地方政府很有可能為追求政績而忽視文體傳媒公共服務支出這類無法在短期內實現GDP增長的效率。

　　(2)文化市場經營機構數(JYJG)。文化市場經營機構數在一定程度上反映了一個地區文化產業的發展程度。文化產業發展水平的提高對包括文體傳媒在內的公共文化服務發展具有顯著的引領和帶動作用。

　　4.社會結構因素

　　(1)城鎮化率(CZHL)。相對而言，城鎮居民對文體傳媒公共服務需求的意愿和層次普遍較高，同時，城鎮化水平越高的地區，公共文化服務基礎設施普遍較好，政府有更好的條件、更強的動力去提供更優質匹配的公共服務。

　　(2)文盲率(WML)。一般而言，當一地文盲率低，高學歷、高素質居民較多時，居民的民主參與意識和服務監督能力就會越強，文體傳媒公共服務的建設水平和供給效率就會相應更高。

　　(3)人口密度(RKMD)。人口密度具有規模效應，當一地人口密度越大，規模效應就會越明顯，政府公共服務供給成本也就越低，相應支出效率就可能越高。

　　二、實證結果及分析

　　(一)模型設定

　　根據上述分析，筆者將Tobit面板數據回歸模型設定如下： ZHXLit=β0+β1FQZHit+β2ZFGMit+β3ZCJGit+ β4XZFQit+β5RJGDPit+β6JYJGit+β7CZHLit+ β8WMLit+β9RKMDit+μi +εit 其中，被解釋變量ZHXLit為地方政府文體傳媒財政支出綜合效率值，β0為截距項，β1～β9為各影響因素變量的回歸系數，i代表各省份(i=1,2,3,…31)，t代表各年份(t=2008,2009,2010,…2018)，μi 為隨個體變化而變化，但不隨時間變化且與解釋變量不相關的截面特定效應，εit為隨時間和個體而獨立變化的隨機變量。因“地方行政管理分權度”和“人口密度”為一階平穩，在回歸時以增長率替代。

　　(二)模型回歸

　　表2中模型1的財政分權變量是財政分權組合指標，模型2～5中引入的是其余4個分別從收入和支出角度衡量的單維財政分權指標。根據回歸結果可得——

　　從財政分權因素來看，財政分權組合指標的回歸系數為正，且在1%的水平上顯著，表明財政分權對地方政府文體傳媒財政支出效率具有顯著的正向影響。但從模型2～5的估計結果來看，不同維度的財政分權影響情況不一，不僅表現為影響程度的差別，甚至表現為影響方向的差異。其中，地方財政收入自治率、地方財政收入占比、地方財政支出自治率對地方政府文體傳媒財政支出效率具有顯著的正向影響;而地方財政支出占比不僅有顯著的負向影響，而且在所有指標中影響程度最大。上述不同維度財政分權指標的細化分析表明，當地方政府擁有更多的可支配公共預算收入，在財政資金的安排和使用上受中央政府的約束程度越小，就越有可能更好地滿足本地居民對文體傳媒公共服務的需求偏好，越有利于提高地方政府文體傳媒財政支出效率水平;但當地方政府擁有更大的公共資源配置權，自主掌握更多可支配財政資金時，就越有可能對支出效率產生負面影響。對此可能的原因是，當地方政府自主財力富足，就會有更多的財力和精力致力于提升當地居民的精神文化生活水平，并且由于地方政府擁有本地居民公共文化服務需求偏好的信息優勢，地方財政支出自治率越高，越能夠保證地方文體傳媒公共服務的供給水平和供給結構契合本地居民實際需求。但與此同時，在財政分權體制下，以GDP政績為導向的地方政府掌握的財政支出規模越大，就越有可能扭曲地方政府對公共文化服務的供給決策，⑤導致地方文體傳媒公共服務供給不足或供給效率不高。

　　從其他影響因素來看，政府規模的回歸系數為正，且在1%的水平上顯著，表明地方一般公共預算支出占本省國內生產總值的比重越大，地方政府文體傳媒財政支出效率就越高。對此可能的原因是，一般公共預算支出規模在一定程度上反映了地方政府對公共服務建設的重視程度和支持力度，規模越大，文體傳媒公共服務發展越有良好的政策環境。財政支出結構的回歸系數為負，且在1%的水平上顯著，表明文化體育與傳媒支出占地方一般公共預算支出的比重越大，支出效率反而越低，反映出在當前更加強調供需匹配的社會環境下，單純增加資源投入對支出效率所帶來的負面影響要大于正面效應。地方行政管理分權度和城鎮化率的回歸系數不顯著，文盲率的回歸系數雖然為負，但影響非常弱。這一方面源于中國人口規模龐大，即便地方公共管理、社會保障和社會組織就業人數多，單位工作人員所服務的 “小集團”卻依然不小，不易采取集體行動影響地方政府決策;另一方面源于目前中國公共文化服務的供需互動機制和監督反饋機制尚未有效建立，城鎮化和高學歷對文體傳媒等公共文化服務所帶來的正向激勵效果并未顯現。人均GDP的回歸系數不顯著，表明地方經濟發展水平與文體傳媒財政支出效率并無顯著聯系，這與本文前述分析相符。文化市場經營機構數的影響效果為正，在5%的水平上顯著，表明一地的文化產業越發達，文化市場體系越完善，地方政府文體傳媒財政支出效率會相對越高，但其系數較小，影響有限。這可能與目前中國公共文化服務和文化產業發展之間的耦合協調度不理想有關。劉宇和周建新實證得出中國70%以上省域公共文化服務和文化產業處于失調狀態。⑥人口密度的回歸系數為正，且在1%的水平上顯著，表明人口密度的規模效應明顯。以上各影響因素的估計系數符號在5個模型中均一致，表明穩健性較好。

　　三、主要結論與對策建議

　　根據實證結果可得，中國財政分權對地方政府文體傳媒財政支出效率具有顯著影響，但不同維度的財政分權對支出效率的影響方向和影響程度不同，其原因是地方政府既擁有本地居民公共服務需求偏好信息優勢，也存在著扭曲文體傳媒公共服務供給決策的極大可能;地方政府規模越大，文化產業發展水平越高，人口密度越大，越有助于提升地方政府文體傳媒財政支出效率;但片面強調文化體育與傳媒支出規模，反而容易導致資源浪費，不利于提高支出效率;與此同時，經濟發展水平、政府管理水平、居民學歷水平、城鎮化建設水平等經濟社會因素對支出效率應有的正向效應目前尚未較好顯現。據此，本文提出以下政策建議。

　　第一，優化公共文化服務支出績效考評體系。建立健全以中央政府為主導，省際交叉考核和第三方評估相結合的公共文化服務支出績效考評制度，突出強調中央和地方財政資金使用效率、引導作用，綜合發揮中央統籌監管激勵作用、地方需求偏好信息優勢和社會力量協同作用。同時，適當提高評估結果在各級政府官員政績考核比重，督促地方政府在抓經濟建設的同時，更加注重文體傳媒建設，強化地方政府公共服務供給責任。

　　第二，深化文體傳媒公共服務供給側改革。以需求和問題為導向，持續深化文體傳媒公共服務供給側結構性改革，進一步優化供給結構，提高供給質量，提升服務效能。加強文體傳媒與新一代信息技術融合發展，更多運用現代科技手段貼合群眾需求，使文體傳媒公共服務更好地融入廣大人民群眾的日常生產生活。進一步健全供需對接機制，精準提供匹配度更高的“菜單式”和 “訂單式”文體傳媒公共服務，不斷滿足人民群眾日益增長的多元需求和個性需求。

　　第三，強化文體傳媒公共服務需求側管理。構建文體傳媒公共服務新發展格局，既要從供給端發力，也要從需求側入手。特別是伴隨著新冠疫情防控常態化和后疫情時代的到來，應更加注重激發、引導、挖掘人民群眾潛在的文體傳媒消費需求，以需促供，倒逼文體傳媒公共服務高質量發展。同時，應暢通群眾需求反饋渠道，創造條件引導居民更好地參與地方公共政策制定和公共事務管理，有效發揮城鎮化建設和居民學識素養等經濟、社會因素潛在的正向激勵作用，督促推動地方政府作出更加科學合理的公共服務供給決策。