校長職級制改革的歷程、矛盾及深化

　　摘 要關鍵詞校長職級制改革釋放校長活力、促進學校現(xiàn)代化治理，是教育改革的重要內(nèi)容。回顧長達二十多年的校長職級制改革，大致經(jīng)歷了自下而上試行期、自上而下試行期和上下合力推行期三個階段。當前校長職級制改革存在四對現(xiàn)實矛盾，分別是“放權”與“管理”、“能力”與“效能”、“穩(wěn)定”與“流動”、“停滯”與“發(fā)展”的矛盾。為進一步深化校長職級制改革，應擴大辦學自主權，讓教育家辦學落到實處;加強專業(yè)發(fā)展培訓，培養(yǎng)校長終身學習的理念;結合大數(shù)據(jù)技術，為校長“建檔立卡”;探索多樣化激勵方式，讓校長能“流動”、重“發(fā)展”。

　　劉藝揚; 高鵬懷， 教學與管理 發(fā)表時間：2021-10-18

　　關鍵詞 校長職級制 教育家辦學 多樣化發(fā)展

　　自 20 世紀 90 年代初上海試行校長職級制改革到現(xiàn)在，已有二十多年的改革歷程。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020 年)》(以下簡稱《中長期教育綱要》)明確提出“推行校長職級制”。當前，校長職級制改革還存在一些現(xiàn)實矛盾，需要進一步厘清和分析，針對性地提出深化改革的策略，從而提高校長教育教學管理的能力與積極性，打造一支高水平的教育家隊伍。

　　一、校長職級制的基本理念與改革歷程

　　校長職級制是指根據(jù)校長專業(yè)發(fā)展程度的不同，結合校長的德、能、績、識，形成獨立的職級序列，對不同級等的校長進行差異化管理的制度[1]。校長職級制有以下特點[2]：一是取消校長行政級別;二是校長職務等級自成序列;三是權責統(tǒng)一，校長管理的自主權與職責權利相統(tǒng)一;四是校長職級、績效與收入待遇掛鉤;五是強調(diào)校長專業(yè)品質(zhì)，如教育與教學水平、治理能力、創(chuàng)造力、教育影響力等。

　　二十多年校長職級制的改革歷程，可大致分為三個發(fā)展階段，在不同階段改革的主導力量與改革的深入程度是有差異的。

　　1.自下而上試行期(1994-1998 年)

　　該階段短暫而關鍵，是職級制度改革的萌芽生根期。在 20 世紀 90 年代，我國校長管理制度問題突出：缺乏健全完備的校長管理制度體系、校長角色定位模糊、校長職業(yè)生涯缺乏激勵、校長人事管理體制難以理順[3] 。1994 年，上海為了消除原有校長行政級別的弊端，釋放校長活力，均衡教育資源，在中小學進行了校長職級制改革試驗，靜安區(qū)和盧灣區(qū)成為首批改革試點。上海高舉改革第一棒，順勢出臺《靜安區(qū)中小學校長職級評聘試行條例》，為自下而上的校長職級制改革加固地基。在起始階段 “自下而上”發(fā)起改革，利于找準原有制度的“真問題”，從而推動校長職級制的“真改革”[4] 。

　　2.自上而下試行期(1999-2009 年)

　　1999 年，國家層面的政策加入到校長職級制的改革中，強大的“自上而下”改革力量推動著校長職級制的有效試行。1999 年 6 月發(fā)布的《中共中央國務院關于深化教育改革 全面推進素質(zhì)教育的決定》提出“試行校長職級制”，這是國家級別的政策首次提及“校長職級制”，制度改革從地方政策上升到國家政策。2001 年，國家基礎教育改革繼續(xù)積極推進校長職級制。在前一階段，上海市自發(fā)地、實驗性地試行校長職級制改革，試行效果雖然良好，但試行力量有限。而國家級的政策通過科層組織結構，層層有序落實，有利于減少校長職級制改革的道路阻礙，增強改革力量。

　　3.上下合力推行期(2010-2020 年)

　　《中長期教育綱要》明確提出“推行校長職級制”，這標志著校長職級制改革從“試行”過渡到“推行”階段，為改革營造了更好的氛圍。各地校長職級制改革的動力與意愿加強，先行試點的地區(qū)如上海市、山東濰坊市、廣東中山市等進行更廣泛的經(jīng)驗推廣。2016 年山東省憑借豐富的改革經(jīng)驗和理論，結合本地實際，在全省推行職級制度改革。2019 年 11 月，北京市也明確“推行中小學校長職級制”。自上而下與自下而上良性互動是推行制度改革的雙重動力，既能發(fā)揮地方的大膽探索精神，激發(fā)基層改革的主動性，又能借助強大的國家改革力量，把成功試行的經(jīng)驗推行開來，為改革增速。

　　二、校長職級制改革的現(xiàn)實矛盾

　　1.放權與管理的矛盾

　　“放權”指教育行政部門把辦學的權力下放給學校與校長，“管理”指教育行政部門對學校整體的管理與監(jiān)督。二者的矛盾表現(xiàn)為，一直以來教育行政部門重“管理”而輕“放權”，學校與校長的自主辦學權落實不到位，但同時又出現(xiàn)“一管就死、一放就亂”的現(xiàn)象。雖然國家發(fā)布的許多政策中多次提及 “政府簡政放權”，但政府究竟如何放權、下放哪些具體權力、怎樣保障下放的學校自主權能合法合理地使用，長期缺乏可操作性強的政策指引，放權成效不顯著，許多體制性因素仍然會制約學校的自主辦學治校。

　　2.能力與效能的矛盾

　　“能力”指的是校長專業(yè)品質(zhì)方面的能力，如前所述的教育教學水平、治理能力、創(chuàng)造力、教育影響力等。“效能”指的是職級制度要求校長所達到的貢獻和績效。兩者的矛盾表現(xiàn)為校長的專業(yè)能力不足以滿足校長職級制所要求的效能，兩者存在一定的差距，其本質(zhì)上是現(xiàn)實與目標的矛盾。校長職級制改革給校長提出了更高的目標，但與目標相匹配的培訓體系相對滯后，校長專業(yè)能力成長相對緩慢。如果校長的專業(yè)能力長期不能達到目標的效能，那么校長的積極性與主動性會大大受創(chuàng)，進一步加大矛盾程度，形成惡性循環(huán)。

　　3.穩(wěn)定與流動的矛盾

　　“穩(wěn)定”指校長對職級制改革前后的主觀優(yōu)越狀態(tài)的傾向，而產(chǎn)生的一種保持不變的心態(tài)。主觀優(yōu)越狀態(tài)是校長通過主觀感受而認為相對優(yōu)越的狀態(tài)，在校長職級制改革前和改革后都存在。校長職級制改革前表現(xiàn)為校長對行政職務狀態(tài)的傾向，改革后表現(xiàn)為校長對教育發(fā)展水平高地區(qū)學校、中心城區(qū)學校、一流學校的傾向。“流動”指校長作為一種資源的流動和改變，從行政職務到校長職業(yè)，從城鎮(zhèn)學校流動到農(nóng)村學校，從繁華地區(qū)學校流動到偏遠山區(qū)學校，從普通學校流動到特殊聾啞學校。“穩(wěn)定”和“流動”的矛盾表現(xiàn)為校長傾向穩(wěn)定在主觀優(yōu)越狀態(tài)，而不愿流動到其他較薄弱學校，一方面是受傳統(tǒng)價值理念影響，校長期望到“優(yōu)質(zhì)學校”“一流學校”，從而更好地施展自身才華與實現(xiàn)自我價值。另一方面，校長追求穩(wěn)定，也說明了促使校長流動的激勵機制還不夠完善，選擇“穩(wěn)定”或 “流動”是一個決策過程，如果校長對激勵機制不滿意或不熱衷，就會安于現(xiàn)狀。

　　4.停滯與發(fā)展的矛盾

　　“停滯”指校長在其專業(yè)程度或職務等級上停止不前甚至倒退。“發(fā)展”指校長的專業(yè)程度越來越高，能實現(xiàn)沃特金斯(Watkins)提出的“持續(xù)的專業(yè)發(fā)展”(continuing professional development)[5]。如果專業(yè)程度“停滯”的成本很小，“發(fā)展”的付出很多而回報很少，那么校長提升專業(yè)程度的動力和意識就會下降，最終阻礙校長專業(yè)化發(fā)展。“停滯”的成本小主要體現(xiàn)在考核體系不科學、不健全，對不合格的考核結果沒有尋根問底，對專業(yè)程度沒有提升的校長沒有采取“末位淘汰”或相應懲罰手段。校長保持當前的專業(yè)程度甚至倒退些許，而代價成本是有限的，其發(fā)展提升的意識會越來越弱。“發(fā)展”的回報少主要體現(xiàn)在刺激校長專業(yè)發(fā)展的晉升渠道不暢通或薪酬激勵不優(yōu)厚，校長提升自我的動力不足，更愿意停留在當前專業(yè)發(fā)展的“舒適區(qū)”。

　　三、深化校長職級制改革的策略

　　1.擴大辦學自主權，讓教育家辦學落到實處

　　一是要厘清政府與學校的權責，列明教育行政管理清單和學校自主權清單。一方面，政府該管的要“管”，即明確政府的管理職能。在校長職級制推行過程中，政府更多的是履行服務與保障的職責，始終樹立為學校服務的意識，依法保障學校與校長的自主權，同時要監(jiān)督自主權的落實，讓校長安心治學、用心辦校;列出教育行政管理清單，如制定辦學標準、財政宏觀調(diào)控、政策法規(guī)調(diào)控、監(jiān)督檢查等。制定辦學標準包括硬標準如校舍設置、現(xiàn)代教學設備配置、安全設施，還應包括軟標準如教學質(zhì)量、學習氛圍、師生溝通等。另一方面，政府要“放”，不應管的放權給學校，明確學校自主權清單。學校自主權清單主要包括決策規(guī)劃、人事、財權。如校長能制定學校具體發(fā)展規(guī)劃、設置學校內(nèi)部機構、提名和任免副校長、籌措和使用校內(nèi)經(jīng)費等。二是要繼續(xù)完善學校內(nèi)部治理架構。走好落實自主權的 “最后一公里”，通過委員會制度、辦學滿意度調(diào)查制度、監(jiān)督機制、特殊幫扶機制等保障教師、學生和家長在學校治理中的話語權，形成教育家校長引領帶動、多方參與的良性校內(nèi)治理格局。

　　2.加強專業(yè)發(fā)展培訓，培養(yǎng)校長終身學習的理念

　　開展科學、多元、專業(yè)的校長培訓，貫徹終身學習理念。一是按校長專業(yè)發(fā)展的不同階段，實行分段、分級、分層的專業(yè)化培訓。按校長專業(yè)發(fā)展脈絡，可以分成“新手—能手—熟手—專家”[6]四個階段。與之相匹配，校長培訓至少可以分為職前準備與適應培訓、提高培訓、全面增能培訓、高級研修與特級培訓，在不同的專業(yè)發(fā)展階段進行差異化培訓。二是完善自助式與互助式結合的多樣化培訓機制。自助式是一種校長自主選擇、能動參與的個性化培訓機制，如山東省濰坊市引入經(jīng)過市場競爭的優(yōu)秀培訓機構，為校長提供培訓“菜單”，并由教育行政部門發(fā)放“培訓券”，校長按需自行選擇培訓的項目和時間[7]。互助式培訓是校長之間良性互助、共同提高的培訓方式，如為新手校長安排的“導師制培訓”和為中西部學校、農(nóng)村學校校長安排的“影子培訓”等。三是關注因地域、文化、經(jīng)濟差異而產(chǎn)生的“特色”培訓。如對少數(shù)民族地區(qū)學校、聾啞學校、農(nóng)村學校的校長進行的特殊培訓。四是完善培訓課程體系。應根據(jù)校長不同的專業(yè)發(fā)展階段開設教育、心理、管理、法制等多學科的培訓課程，為校長辦學提供系統(tǒng)的知識基礎。

　　3.結合大數(shù)據(jù)技術，為校長“建檔立卡”

　　大數(shù)據(jù)技術為管理與評價校長提供了技術保障，通過大數(shù)據(jù)高效采集校長信息，為每個新手校長“建檔立卡”，即校長成長電子檔案與相應的校長人才卡;“建檔立卡”后對校長的教育教學數(shù)據(jù)進行跟蹤和整理，定期更新校長成長電子檔案，形成動態(tài)化、精細化的校長管理機制;校長的檔案卡片明細實時對社會公開，做到信息透明化，教育行政部門、教育專家、教師、家長、學生、第三方評估機構都可以對校長進行監(jiān)督;建立“底線管理垣特色辦學垣滿意度”的校長評價體系，通過大數(shù)據(jù)技術輔助分析評價以及對評價結果進行可視化展示;校長的優(yōu)秀管理經(jīng)驗可通過云平臺實時共享;對不符合考核要求的校長進行降級降檔降薪懲罰，記入電子檔案，嚴重不達標的，實施退出機制，撤銷其校長人才卡;對有待改進的校長提供反饋意見、智能反饋，意見記入電子檔案。

　　4.探索多樣化激勵方式，讓校長能流動、重發(fā)展

　　給予校長“合理的利益回報”，是改革獲得“社會合法性的前提”[8]。結合物質(zhì)與精神、外在與內(nèi)生、長期與短期的激勵方式，激發(fā)校長專業(yè)發(fā)展?jié)撃埽龑ｉL“逆向流動”。第一，完善晉升激勵機制。較高級別校長的首評指標使用適當?shù)闹笜肆浚瑥亩３謺x升激勵的持續(xù)性和長期性，如北京市在 2019 年的職級制度改革中，把特級校長和高級校長的首評指標限定在一定比例范圍;設置專項晉升指標，吸引校長“逆向流動”，推進中小學教育資源均衡發(fā)展;對長期堅守在薄弱學校的校長給予適當?shù)臅x升加分。第二，保障落實工資激勵。落實工資激勵的關鍵是財政投入的“增量改革”，即在保持中高層管理干部和一般教職員工原有崗位績效工資不變的情況下，由財政部門另外劃撥專項經(jīng)費，支持職級制度改革[9];增強工資激勵效果，適當拉大校長級等間工資差距;根據(jù)教育教學管理工作規(guī)律，合理劃分校長各項工作的績效占比;績效工資按“優(yōu)績優(yōu)薪” 原則切實發(fā)放。第三，注重精神激勵。從滿足校長的精神需要出發(fā)，給予校長榮譽獎項、關懷校長的日常所需與情感變化、信任校長的教育教學能力，讓校長內(nèi)心真正愿意“流動”、能竭盡全力辦校育人、積極提高自身專業(yè)水平。