一、公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)

近年來(lái)，各級(jí)政府不斷加大公共投資力度，有力地拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但也普遍存在投資的約束軟化、前期工作薄弱、管理不嚴(yán)、損失浪費(fèi)嚴(yán)重、資金使用效益低下等問(wèn)題。針對(duì)當(dāng)前公共投資領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題，公共投資績(jī)效審計(jì)的總體目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是以公共投資項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行情況和決算的真實(shí)與合法為基礎(chǔ)，檢查和評(píng)價(jià)公共投資的科學(xué)性，找出項(xiàng)目決策與實(shí)施中存在的主要問(wèn)題及其成因，明確責(zé)任、及時(shí)糾錯(cuò)，提高公共投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。但除此之外，筆者認(rèn)為以下幾個(gè)方面也應(yīng)成為公共投資項(xiàng)目不可回避的目標(biāo)。

（一）促進(jìn)相關(guān)部門和項(xiàng)目建設(shè)單位更好地履行公共投資管理職責(zé)

公共投資是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要因素，而公共投資資金更是從社會(huì)籌集而又運(yùn)用于社會(huì)的資金，與公共利益密切相關(guān)。它既關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的基本項(xiàng)目建設(shè)，又涵蓋諸如社會(huì)集資、捐款、捐物、福利、社會(huì)保險(xiǎn)、基金等形式多樣的中小型項(xiàng)目，同時(shí)亦涉及國(guó)防、外交以及各種類型的外援資助項(xiàng)目，與國(guó)家、群眾有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中具有非常重要的意義。

（二）促進(jìn)公共投資資金的合理、有效使用

績(jī)效審計(jì)通過(guò)對(duì)公共投資項(xiàng)目的立項(xiàng)、項(xiàng)目資金籌集和使用、項(xiàng)目管理以及對(duì)投資效果等四個(gè)層面的審查可以對(duì)公共資金從籌集到使用的全過(guò)程進(jìn)行有效監(jiān)督。以確保資金及時(shí)、足額撥付到位，確保資金使用真實(shí)、合法、有效。同時(shí)還可以對(duì)資金的使用是否達(dá)到預(yù)期的效益進(jìn)行審計(jì)和監(jiān)督。據(jù)資料顯示“八五”時(shí)期投產(chǎn)的81個(gè)國(guó)家項(xiàng)目績(jī)效不高，概算超支幅度太大，立項(xiàng)時(shí)的總概算數(shù)為917.58億元，實(shí)際投入1442.7億元，超額57.2%。其中75個(gè)項(xiàng)目超概算，占93%，工期延長(zhǎng)平均達(dá)到16.7個(gè)月，最長(zhǎng)的延期5年，項(xiàng)目未達(dá)到設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力的占37%”因此加強(qiáng)公共投資項(xiàng)目資金的真實(shí)性、合法性的審計(jì)勢(shì)在必行。但在公共投資項(xiàng)目中，資金使用的真實(shí)、合法只是其最基本的要求，而資金使用的合理及有效才是其追求的最終目的。

（三）保證公共投資項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)營(yíng)效果與預(yù)期的一致性

雖然對(duì)公共投資項(xiàng)目效益的評(píng)價(jià)比較復(fù)雜，需要結(jié)合具體項(xiàng)目來(lái)確定，但項(xiàng)目的投資效益，無(wú)非經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益等幾個(gè)方面。而對(duì)這些效益指標(biāo)的評(píng)價(jià)都要在項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中來(lái)進(jìn)行。因此，項(xiàng)目如果不能按照預(yù)期運(yùn)行，就會(huì)嚴(yán)重影響其生產(chǎn)能力和效益發(fā)揮。就目前而言，因項(xiàng)目建成后不能正常運(yùn)行而造成的資產(chǎn)閑置等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。因此為解決這一問(wèn)題，開(kāi)展公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)，以調(diào)查已建成項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)狀況，分析不能達(dá)到預(yù)期效果的原因勢(shì)在必行。

（四）提高公共投資項(xiàng)目決策與實(shí)施的透明度

相對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府投資更關(guān)注投入與過(guò)程而言，公共投資關(guān)注的重點(diǎn)是產(chǎn)出和結(jié)果。而公共財(cái)政體制下的公共投資支出或政府投資支出將主要用于社會(huì)保障和社會(huì)公共需要兩個(gè)方面。而這些項(xiàng)目都直接關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，因此社會(huì)公眾除了關(guān)注資金的流向外，更關(guān)注資金使用的結(jié)果和產(chǎn)出。所以公眾有權(quán)利了解有關(guān)公共投資項(xiàng)目從最初決策到最終所獲效益和效果方面的信息。而知情權(quán)更是發(fā)展社會(huì)主義民主的根本要求，所以通過(guò)審計(jì)機(jī)關(guān)依法向社會(huì)公布一些重大公共投資項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)結(jié)果，一方面可以促進(jìn)問(wèn)題的整改，另一方面也可以滿足公眾的知情權(quán)，接受公眾的監(jiān)督，并進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)主義民主的發(fā)展。

二、公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容

（一）投資項(xiàng)目決策的審查

公共投資項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)后，能否達(dá)到預(yù)期的建設(shè)目標(biāo)，很大程度上取決于立項(xiàng)決策是否科學(xué)、合理。根據(jù)近年來(lái)投資審計(jì)的實(shí)踐來(lái)看，由于決策缺乏科學(xué)性而導(dǎo)致的項(xiàng)目低效主要表現(xiàn)在諸如項(xiàng)目決策缺乏科學(xué)依據(jù)、可行性研究不足、輔助性設(shè)施所占比重過(guò)大、建設(shè)規(guī)模過(guò)大脫離實(shí)際需要等諸多方面。因此對(duì)投資項(xiàng)目決策進(jìn)行審查，以保證其科學(xué)性和合理性既是公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的起點(diǎn)，也是保證投資項(xiàng)目成功的關(guān)鍵一環(huán)。對(duì)投資項(xiàng)目決策進(jìn)行審查主要包括以下四個(gè)方面首先是建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)決策程序是否規(guī)范、有效。主要審查投資決策程序的合法性，項(xiàng)目可行性論證的充分性和可靠性等。其次，建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件的審查。再次，資金的來(lái)源及其落實(shí)情況的審查。對(duì)發(fā)現(xiàn)資金來(lái)源有問(wèn)題，應(yīng)如實(shí)向批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工的機(jī)關(guān)報(bào)告，明確審計(jì)意見(jiàn)，不得開(kāi)工建成。最后，投資項(xiàng)目決策責(zé)任審查。主要審查在投資決策形成的各個(gè)環(huán)節(jié)上是否建立了完善的決策責(zé)任制，是否使參與投資決策的每個(gè)主體都能承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。

（二）投資項(xiàng)目管理的審查

投資項(xiàng)目管理審計(jì)一般以單項(xiàng)工程為對(duì)象，以合同執(zhí)行為載體，以資金為主線，關(guān)注重點(diǎn)管理環(huán)節(jié)。其主要包括以下幾個(gè)方面：第一、審查項(xiàng)目是否實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制。項(xiàng)目法人在項(xiàng)目的策劃、資金籌劃、建設(shè)實(shí)施、償還債務(wù)和資產(chǎn)的保值增值過(guò)程中是否實(shí)現(xiàn)了責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一。第二、被審計(jì)單位內(nèi)控制度健全性情況。項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制制度是否健全直接影響到項(xiàng)目績(jī)效，因此它也是公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的重要內(nèi)容。第三、招投標(biāo)和合同管理情況。審計(jì)中，要檢查招投標(biāo)的合規(guī)性，是否存在“暗箱”操作和串通投標(biāo)問(wèn)題，有無(wú)通過(guò)化整為零或者以其他方式規(guī)避招標(biāo)的問(wèn)題；有無(wú)通過(guò)指定分包方式搞違法分包，層層轉(zhuǎn)包，造成工程重大損失和質(zhì)量隱患等問(wèn)題。

（三）主要單項(xiàng)工程造價(jià)真實(shí)性的審計(jì)

公共工程大多由政府直接投資，資金來(lái)源主要為財(cái)政性資金。對(duì)于投資項(xiàng)目資金使用和管理的真實(shí)性、合法性審計(jì)，主要從以下兩個(gè)方面來(lái)進(jìn)行。首先是造價(jià)真實(shí)性情況。工程造價(jià)主要以工程結(jié)算書(shū)為基礎(chǔ)，合同變更為重點(diǎn)，兼顧合同內(nèi)結(jié)算事項(xiàng)的真實(shí)性，從工程量和工程價(jià)格兩個(gè)方面實(shí)施審計(jì)。其次是設(shè)計(jì)變更真實(shí)性情況。審計(jì)過(guò)程中，要著重檢查設(shè)計(jì)變更是否經(jīng)過(guò)建設(shè)單位或現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理嚴(yán)格審查、認(rèn)可，有關(guān)手續(xù)是否完整，變更依據(jù)是否充分，變更手續(xù)是否完備，變更審核是否嚴(yán)格；設(shè)計(jì)變更涉及工程價(jià)款調(diào)整的，是否經(jīng)過(guò)嚴(yán)格規(guī)范審查；審查設(shè)計(jì)內(nèi)容是否突破了原設(shè)計(jì)規(guī)模，以設(shè)計(jì)變更名義變相提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，造成損失浪費(fèi)或轉(zhuǎn)移資金等問(wèn)題。

（四）投資項(xiàng)目綜合效益的審查

由于政府投資的公共工程是非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，不以盈利為目的，主要是為社會(huì)公眾提供公益性服務(wù)，所以對(duì)投資效果的審計(jì)，除了審計(jì)其自身的經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)更應(yīng)該注重其滿足社會(huì)共同需要的優(yōu)劣程度及推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的效果，從宏觀經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益及生態(tài)效益方面來(lái)綜合評(píng)價(jià)項(xiàng)目的投資效果。對(duì)竣工項(xiàng)目投資綜合效益進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，首先必須要確立評(píng)價(jià)投資效益優(yōu)劣程度的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，主要以預(yù)期目標(biāo)和前期建成的同類項(xiàng)目的先進(jìn)指標(biāo)為依據(jù)，將動(dòng)態(tài)與靜態(tài)、定量與定性、價(jià)值量與實(shí)物量、宏觀與微觀等分析結(jié)合起來(lái)。其內(nèi)容一般包括以下四個(gè)方面：一是對(duì)工程建設(shè)和投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效益情況進(jìn)行分析，要以可行性研究報(bào)告為基礎(chǔ)，重點(diǎn)審查項(xiàng)目建成后是否能正常投產(chǎn)運(yùn)轉(zhuǎn)，項(xiàng)目的財(cái)務(wù)狀況及負(fù)債情況以及項(xiàng)目建成后新增生產(chǎn)能力等方面進(jìn)行審查；二是對(duì)建設(shè)管理活動(dòng)進(jìn)行綜合分析；三是審查是否存在資產(chǎn)閑置和損失浪費(fèi)情況；四是對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益以及環(huán)境效益進(jìn)行綜合審查。