法律論文發表我國關于強制執行的意義及策略

　　行政強制執行作為國家運用其權力對不履行行政法義務的相對人，依法采取強制手段，迫使其履行義務或達到與履行義務相同狀態的行政行為，在國家行政活動中具有重要地位與作用。因此，如何正確運用行政強制執行已經成為依法行政、依法治國的重要環節，理論界和實務界都在為此進行著有益的探索，我國《行政強制執行法》的制定也正在緊鑼密鼓的進行之中。而行政強制執行的主體安排又是首先應當考慮的因素。鑒于此，擬以本文對中國行政強制執行主體予以法理分析并提出自己的看法，以期為進一步推動中國行政強制執行制度的改革與立法作些努力。

　　《法律與生活》雜志屬于中央級法制新聞刊物。在國內具有廣泛的影響，多次獲得國家級大獎。 本刊內容定位：以法律的眼光透視生活，用法制的觀念剖析人生;展示法律的公平與公正，獨家披露重大事件背后的真與假，關注公民身邊的善與惡;大量的資訊和專家的獨特觀點給人以啟迪。

　　一、中國行政強制執行主體的現行法律安排及評價

　　我國《行政訴訟法》第66條規定：“公民、法人或其他組織對具體行政行為在法定期間內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行。有學者對中國涉及行政強制執行的65部法律、法規進行了統計，其中申請人民法院執行的約占70%，主要集中于農林牧漁、衛生、土地、環保、城建、交通、郵政、資源能源管理等領域。行政機關執行的約占23%，主要集中于公安、稅收等領域。行政機關和法院選擇執行的約占3%，主要集中于海關管理領域。只有處罰規定而沒有明確由誰執行的約占4%。此外，全國人大常委會法制工作委員會從1999年3月著手行政強制法的調研起草工作，經過反復征求各有關方面的意見，多次修改，于2002年4月形成了《行政強制執行法(征求意見稿)》，而《關于行政強制執行法(征求意見稿)的說明》則將我國現行的行政強制執行制度總結為“以申請人民法院強制執行為主，行政機關自己執行為輔的制度”，并對這一制度予以充分肯定的評價。由以上統計數據以及已經出臺的官方意見中可以看出，我國現行法律對行政強制執行制度采取了以行政機關申請人民法院執行為主，行政機關自力執行為輔的主體安排，而立法也呈現出了繼續維持這一安排的傾向。

　　盡管以法院為主，行政機關為輔的行政強制執行主體安排在法律規定中得到了確立，但我們對法律現象的評判絕不會也不應該因為法律的固有存在而終止。對于現有的行政強制執行主體法律安排，也應該予以客觀的評價。我國行政法制執行主體的現行法律安排既有優勢，但也存在著缺陷。優勢主要表現在：(1)有利于保護人權。我國是一個缺乏法制傳統的國家，行政權一向強大，行政機關習慣于用行政手段辦事，行政執法水平不高，多一道法院的審查，將有利于減少錯誤，有利于保護公民的合法權益;(2)有利于制約行政權力。通過人民法院對行政行為執行前的審查，以規范和制約行政權，從而達到制約行政權的目的。(3)在社會主義市場經濟體制下，要求我們對市場主體的合法權益予以更好的保護，堅持以人民法院強制執行為主的原則，無疑也是社會主義市場經濟的根本要求。缺陷在于：(1)行政機關擁有的自行強制執行權非常有限導致行政權威失落，給行政行為的執行效果帶來影響，從而不利于行政效能的正常發揮;(2)將行政強制執行權的主要部分劃歸法院，顯然是一種簡單化的處理方法，不僅難以保障行政行為執行的公正和效率，而且也與法院專事司法、居中裁判的地位不相符。(3)因為經法院程序后行政強制執行已經不再是原來的行政行為，對其不服不能請求行政復議，而它又有異于行政訴訟，因而對其不服亦不能上訴，雖然還有申訴的救濟途徑，但這顯然不利于相對人的權利救濟。(4)由于法院對行政機關申請執行的條件通常只是采用形式審查，而不是進行實質審查，使得很多申請執行條件的審查流于形式，不僅浪費了寶貴的司法資源，而且是法院在客觀上成了行政機關的執行工具。

　　上述評價表明，我國“以法院為主，行政機關為輔”的執行主體雖然有其合理性，但這種安排存在著許多嚴重的缺陷，在很大程度上阻礙了行政強制執行的良性運用，這引發了筆者對如何使行政強制執行主體更好地適應我國行政領域實踐之要求的進一步思考。

　　二、影響中國行政強制執行主體配置的法理問題分析

　　理論研究不應滿足于了解現狀，而應對現狀進行必要的梳理和分析，從中找出影響或者決定現狀改善與發展的關鍵問題并加以研究。筆者通過上述的梳理，發現只有準確分析界定以下幾個影響行政強制執行主體配置的法理問題，我們方有可能對中國行政強制執行主體的安排作出一個合理的選擇或改變。

　　(一)司法權與行政權關系的界定

　　行政強制權是行政強制執行的“精神內核”，對行政強制執行權的性質定位直接關系到行政強制執行到底應由或主要由行政機關還是人民法院來實施的主體設計。依現行《行政訴訟法》第65、66條的規定，行政機關可以強制執行人民法院已經生效的行政判決、裁定，人民法院也可以強制執行行政機關的具體行政行為，這種做法在很大程度上模糊了行政強制執行與司法強制執行的界限，行政權與司法權在行政強制執行中出現了交叉現象，這給認識行政強制執行權的性質帶來了影響，因而有必要對司法權、行政權以及行政強制執行權三者之間的關系予以界定。司法權的概念起源于古希臘亞里士多德的《政治學》一書，而孟德斯鳩在其《論法的精神》一書中，將其稱為“裁判權力”，審判或裁判權是司法權的核心權能。而現代學者也多將判斷權視為司法權的本質內容，它區別于以管理權為本質內容的性質權。而行政強制執行權的作用主要體現在它對國家行政機關依法作出的行政決定的最終實現上。即它是通過國家強制力來實現行政機關依法行使職權時所要達到的目的。國家機關依法行使行政職權，其最終都是為了達到某種行政管理上的目的，這種管理目的就是通過行政機關的行政決定來實現其意思表示，當相對人無法履行或明確表示拒絕履行行政機關所作的管理意思時，行政機關為了管理需要，就不得不動用行政強制執行權，來實現其管理目的，于是，行政強制執行權就表現為行政強制執行。因此，依附于行政決定這一前提的行政強制執行權本質上是行政機關依法行使行政職權的一種表現，是行政權行使的自然延伸，它本質上是行政權的一種權能。法院屬于典型的法律適用機關，依法定程序適用法律對案件作出裁決乃是法院的首要任務，以判斷權為核心的司法審判可被看作是法院最核心的甚至是唯一的職能，這也是法院與政府最明顯的區別所在。因此由法院來行使行政權是司法權替代行政權，司法權的本質發生了扭曲，人民法院消極、中立且無偏私的裁判者角色發生錯位，這也使得本已不堪重負的法院審判任務愈加繁重，司法資源受到了無謂的消耗，而其在損害行政權威的同時也必將損害司法權威。司法權對行政強制執行權的干預是為了制約行政權的濫用，事實上行政機關也的確存在發生濫用職權的情況，然而這種問題并不會因為行政強制執行權從行政機關轉移到司法機關就得到解決，問題的關鍵不在于把執行權從行政機關轉移到司法機關，而在于對行政強制執行權進行嚴格的程序控制和司法監督，司法權的作用將在事后監督功能中得到體現。因此，即使為了制約行政權的濫用而要求司法權有所介入，也應該將法院的介入范圍限定在個別情況下，對其介入也應該把握明確的限度，即僅限裁判，不具體承擔執行任務。

　　(二)公正與效率的權衡

　　任何一種法律資源的配置總會遵循一定的標準，而這種標準往往體現為法律價值的傾向。行政強制執行制度在進行主體安排時也遇到了法律價值的選擇問題：首選效率還是堅持公正?對這一問題的不同回答也使得人們對行政強制執行主體產生了不同的選擇。首選效率的人往往會將行政機關視為行政強制執行的當然主體，而堅持公正的人則會選擇法院作為主體。事實上，無論是理論還是實踐，公正和效率的矛盾都已經成為人類社會協調發展的一個普遍命題。對這兩種價值的取舍在不同的時期有著不同的認識。從西方歷史上看，總是出現追求公平與追求效率交替更迭的局面。在我國，自然經濟時代，堅持“公平優先，兼顧效率”;在社會主義市場經濟發展過程中堅持“以經濟建設為中心”，則提出“效率優先，兼顧公平”。基于效率原本是經濟學的主題，只是由于自亞當·斯密以來經濟學對法律的滲透，亦即對法律的經濟分析的運用，效率才被引入法律領域的緣故，它與原來就是法律價值的公平本不是根本對立的兩種價值。但是由于效率已經成為人們在配置法律資源時的一種法律價值傾向，因而有必要理清二者的關系。筆者認為：(1)公平和效率缺一不可。因為“非正義的制度歸根到底是低效率的”，但同時“遲到的正義是非正義”(法諺)。(2)公平和效率的價值對立不可避免。從邏輯上講，公平和效率不存在哪個先，哪個后的問題。但是具體到歷史和現實生活中，公平和效率總是具有時間差和空間差，因而必然會出現二者取舍先后的對立。”(3)公平和效率應當是統一的。因為對二者的追求都是為了使法律資源的配置更具合理性，在時間上對某一種價值的優先考慮并不意味著否定另一種價值。而且它們作為一對矛盾范疇，其本質上也應該是統一的。以上公平和效率的關系告訴我們，行政強制執行主體的安排必須同時考慮公平和效率，以公平和效率相統一作為根本的價值追求。但行政強制執行權在本質上屆于行政權，而現代行政權的首要價值追求是效率。這就使得效率成為行政強制執行主體配置首先考慮的對象，但是基于此種考慮作出的以行政機關為主體的選擇并不意味著漠視公平，因為公平和效率本身并無優劣之分，只是二者存在必要的時間差。我們完全可以為公平和效率的時間差找到一個很好的協調點，那就是程序。公平和效率都是程序正義原則所追求的，通過為行政強制執行權的運行設置公平合理并且嚴密的行政強制執行程序規則(例如在《行政強制執行法》設定科學的執行程序)，使得行政機關在法律的支配下運作，在追求效率的同時也保障了公平。而且，行政強制執行屬于具體行政行為的運用，相對人可以通過復議、訴訟等途徑尋求救濟。專門針對國家機關的行政訴訟法正是正義所催生的，其用正義之劍糾正不良行政，此時，公平價值便得以恢復。反觀，如果行政強制執行由法院承擔，本身就承擔著繁重審判任務的法院是否有足夠精力去完成執行可想而知，而法院為了追求辦案速度，對非訴執行案件的審查也必將流于形式。到那時，公平又從何體現?

　　(三)大陸法系與英美法系的借鑒

　　行政強制執行的主體是行政機關還是司法機關，兩大法系有重要區別：大陸法系的德奧模式將行政強制執行權交由行政機關行使，其理論基礎是行政權當然包含行政強制執行權，行政強制執行應當由行政機關執行;而以美國模式為代表的英美法系原則上要求行政強制執行權由司法機關行使，其理論基礎是分權制衡理論，強調行政權必須受司法權制約，以保持權力平衡，防止行政權力濫用。我國現行的以申請人民法院執行為原則，以行政機關自力執行為例外的行政強制執行制度比較接近于美國模式。如何較好地借鑒兩大法系的模式對我國行政強制執行主體安排的完善也有很大的影響。各國法律的相互借鑒昭示著法律全球化的推進，事實上，現代社會以來大陸法系國家與英美法系國家的法律也在相互滲透，甚至有相互融合的趨勢。但是，一國的法律傳統是在長期的歷史演進過程中形成的，有其特定的社會適應性，并且對該國未來法律發展產生深遠的影響，而且由于法律科學作為一種帶有地方知識性的科學，其不存在絕對普遍的理論。因此，在借鑒的同時應當根據本國的特點，在充分考慮本國法律傳統的基礎上設計出符合本國國情的法律制度。在我國行政法體系中，行政行為的界定、分類及其規則始終是立法及學理研究的核心內容。綜觀我國行政法的發展不難看出，它明顯地帶有大陸法系的某些痕跡，其與大陸法系國家大多以行政行為為核心范疇而建立起來的行政法體系具有一定的內在親和力。”行政強制執行從根本上看屬于具體行政行為的范疇，是行政權的一種權能。而眾所周知，美國是一個三權分立的國家，為了有效控制行政行為，防止行政權的濫用，其行政強制執行權從來屬于司法權而非行政權，行政機關在相對人一方不履行行政義務時，只能向法院提起訴訟，請求法院以命令促使履行。其與我國法律傳統有著明顯的區別，我國行政強制執行主體的安排也不宜過多借鑒英美法系的設置。相比之大陸法系的德奧模式更符合我國。

　　三、中國行政強制執行主體的法理重置及其影響

　　通過對我國行政強制執行法律安排的現狀了解以及法理分析，可以發現，現行行政強制執行制度以申請法院執行為主、以行政機關為輔的主體安排存在著明顯的缺陷，因而有必要對之加以重新設置。筆者認為只有排除法院的主體介入、將行政機關設置為執行主體才是我國行政強制執行制度的法理選擇。首先，以行政機關為執行主體的選擇使行政強制執行權得以回歸，行政強制執行權的行政權本質屬性得到了體現，而這也有利于厘清司法權與行政權的界限，避免了司法權對行政權的不恰當替代與干預;其次，以行政機關為執行主體的選擇將使行政強制執行的效率得到明顯的保證，同時行政強制執行過程中設置的科學合理的執行程序也會使得公平得到有效的保障，公平與效率的價值得到有機協調與統一。而這些恰好與以法院為執行主體的安排下雖然公平得到保證但效率很難保障(甚至有時二者都無法得到保證)的現狀形成了鮮明的對比。最后，以行政機關為執行主體的安排也符合了我國以行政行為為理論核心的行政法學發展傳統，與我國法律體系接近于大陸法系的現象比較吻合。

　　雖然我們把行政機關作為我國行政強制執行的主體選擇，但是仍有必要對這一設置予以進一步安排，以便使我國行政強制執行主體的設置更加符合法理要求以及更加具有可操作性。行政強制執行權作為行政權的一項權能，其與行政權的其他權能，如行政判斷權、行政決定權等相對獨立，并可分別由不同的主體在不同的時候來行使，而在現代法治社會，行政管理領域也出現了一種行政決定權與行政強制執行權相分離的趨勢。從權力分離的角度，行政決定權與行政強制行權的分離主要包括兩種情況，一種是行政權的外部分離，另一種是行政權的內部分離。堅持法院也應成為行政強制執行主體的學者只看到了行政權的外部分離，即行政決定權屬于行政機關，行政強制執行權可屬于法院，而忽視了行政權的內部分離，即在統一的行政權內部，行政決定權與行政強制執行權是可以由不同的行政機關來行使的。行政權的外部分離，違背了行政權的本質與運作要求。因為行政權是國家行政機關執行法律、管理國家事務的權力，是國家權力的重要組成部分。它不僅要求具有完整性和統一性，而且要求獨立性。而行政權的內部分離，則體現了統一、獨立的行政權內部不同組成部分的合理分工與相互制約，是高效、公正實現行政權內容的必要形式，也適應了當今各國行政管理改革的最新發展趨勢。”而且就我國目前的行政法律而言，《行政處罰法》的規定已經體現了這一精神。該法第46條規定：“作出罰款規定的機關應當與收繳罰款的機關分離。”這些都說明傳統行政權力運作規則開始發生改變。

　　依據行政決定與行政強制執行權在統一的行政權內部分離的現代法理要求，行政強制執行必須在堅持以行政機關為執行主體的前提下將執行機構與行使行政決定權的行政機構分離。結合我國的實際情況，筆者建議對行政強制執行主體設置進行這樣的細化：(1)在一個行政機關內部設立單獨的執行機構，該機構與行使決定權的機構隸屬于同一行政機關，但相互間沒有隸屬關系，只有制約和監督關系。 (2)由專門的行政機關負責執行其他行政機關的行政決定。這種設置適用于除前述以外的行政機關。由專門的行政機關統一行使強制執行權有利于保證執行行為的規范化，而且可以避免過于分散的強制執行所帶來的人力、財力和物力的浪費，減少行政管理的成本。我國《行政處罰法》中也規定行政處罰可以由一個專門的行政機關統一行使，這些都說明了由專門的行政機關統一行使強制執行權的設計理念是能夠為大家所認同的。問題是，這樣的專門行政機關如何產生?筆者認為，就我國目前的行政機關設置而言，在考慮行政強制執行的專門機關時，根本無需另外成立，我們完全可以將行政強制執行權交給各級人民政府的司法行政部門即司法廳或司法局來行使。

　　以司法行政部門為主要行政強制執行機關來重新設置我國的行政強制執行主體，不僅使得中國行政強制執行主體的設置得到合理有效的安排，同時也將極大地推進我國法治化的進程。這種安排將會推進我國司法改革工作的進程。如前所述，法院的權力應該是“審判權”、“判斷權”，而強制執行權在本質上是一種行政權。目前刑事強制執行權即刑罰的執行權已基本上劃歸司法行政中的監獄執行，但民事、行政的強制執行權仍屬法院，從強化法院審判職能、節約審判資源的角度出發，應將民事、行政強制執行權劃歸司法行政。黨的十六大報告亦提出：“從制度上保證審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權與檢察權”、“逐步實現司法審判和檢察同司法行政事務相分離”。事實上，人們在推進司法體制改革、爭取司法獨立的過程中，較多主張的是如何逐步減少行政對法院的干預，其實作為法院本身也要盡量避免司法權對行政的不適當干涉，嚴格謹慎地運用司法權，將不屬于法院體制之內的權限歸還行政機關，實現權力雙向剝離，那樣才會實現真正意義上的司法獨立。