一、湖南職業教育管理機制存在的問題分析

1.政府執政理念與執行監督滯后于現代職教體系建設發展要求。近年來，服務型政府、有效政府成為地方政府追求的建設目標，遺憾的是，從目前的運行實際狀態來看，各級政府離這個目標尚有距離，抓經濟必須抓職教，抓職教就是抓經濟的理念尚未深入各級政府。沒有好的行政生態環境，職業教育發展不會順利[3]。針對職業教育發展，國家已經將職業教育提升到了國家戰略的高度，各級政府也出臺了大量的政策措施，職業教育發展的相關文件非常繁榮，職業教育規模得到了快速發展，但職業教育相關政策的執行難到位，職業院校發展仍然艱難，未達到社會期許的程度，這些問題涉及的范圍復雜，除觀念、制度和物質上等多方面因素外，還與政府系統權責不清、協調不力、執行監督難到位、問責難等有關。

2.管理體制不適應現代職教體系建設要求長期以來，企業與職業院校歸屬不同的部門管理，形成了體制分割，由此而產生了體制“圍墻”，造成了校企之間的相對隔離，職業院校專業設置、教學、人才規格與企業需求不對稱[3]。同時，政府和市場的關系上，職業教育管理體系則為政府單向操縱的相對封閉的一個體系，職業教育管理在如何處理政府與企業、市場關系上存在很多缺陷。

3.職能管理機構不適應現代職教發展要求改革開放至今，職業教育體系基本建立，形成了初等、中等、高等職業教育以及繼續教育等多層次的教育格局，但職業教育的管理機構是典型的多頭管理，教育部、人力資源與社會保障部、其他專業部委的職業教育管理處等機構共同完成龐大的職教管理工作，學歷認證按照教育部門主管，技能認證多個部門管理，人力資源與社會保障部門參與職業就業標準制定與管理等，協調統一又是一道難題。

4.職教法律體系滯后于現代職教體系要求相關職業教育法律法規隨著時代的變遷，已不適應現代職業教育發展的需要。同時，相關法律細則欠缺，如農村職教、特殊職教、企業職教規范等。再者，國家職業資格等制度還需要加強管理和完善。

5.職業教育財政支持政策滯后近年來，教育財政投入明顯增加，但職教財政投入基數小，相對于普通教育和普通高教來說，職教的投入不足。湖南省的中職、高職多數為公辦，生均經費落后經濟發達地區，僅靠學費、培訓收費和學校自創收入來維持辦學是艱難的。投入機制不健全導致職業教育的辦學經費短缺是職業教育發展難以突破的難題。

二、創新湖南職教管理機制的主要對策與建議

（一）創新職教管理機構設置，建立職教組織管理系統機制

1.構建協調統一的職教行政管理主系統《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》提出，要加快政府職能轉變，減少部門職責交叉和分散，減少對學校教育教學具體事務的干預。要改變目前職能交叉和供需脫節的矛盾，必須從橫向的部門管理體制著眼，大手筆和大決策改革職業教育管理機構。如可以成立湖南省教育技術廳，或在省教育廳下設職業教育部（局），統籌全省各類職教資源，綜合協調與管理職業教育的發展與改革。管理機構的調整要樹立大職教觀，打破部門界限和體制壁壘，理順關系，形成一個有權威、實力和統籌協調能力的職業教育管理體系，實現各類職業教育的統一領導和統一管理。即將各類職業教育統一歸口到教育技術廳或職業教育局。將目前歸屬教育廳的職業教育、成人教育和歸屬人力資源與社會保障部門的技術教育、職業培訓歸口至新的職業教育部門，以形成職業教育調控管理的單一核心。

2.健全職教決策參謀和督導評價輔系統一是健全職教決策參謀系統。主要包括職教研究機構、行業協會和信息機構。教育規劃綱要明確提出，要成立教育咨詢委員會，為教育改革和發展提供咨詢論證，提高重大教育決策的科學性。因此，省級及以下人民政府要加強職教決策參謀系統的建設與管理，為職教發展決策提供理論支撐與實踐指導。二是健全職教督導評價系統。職業教育監管的本質與核心是一種基于規則的管理，包括制定規則的立法機構、實施規則的執行機構,目前我國已經基本形成了中央、省、市、縣四級教育督導網絡,教育督導是監管的內容之一,而不是全部。教育部《關于推進中等和高等職業教育協調發展的指導意見（教職成[2011]9號）》中提出，要健全職業教育督導評估機制，以督查經費投入、辦學條件達標和教學質量為主，加強督政、督學，把中高等職業教育協調發展納入政府工作績效考核。職業教育督導要設置獨立機構，相對獨立于教育行政部門，直接對政府負責。教育督導評估工作獨立，經費獨立，教育督導評估過程社會化，結果新聞化。同時應該建立督導信息庫，有些數據也可以對外公布，對學校的教育督導評估上網，做到資源共享。對妨礙依法督導的行為進行處罰，確保督導工作有強大的法律保障。實行督學和注冊督學制，嚴格督學任職資格，健全職業教育督導評價體系。相關職業教育法律法規的落實執行要作為地方人大執法的常規化工作。

（二）創新政府管理職能職責，建立行政與市場

相結合的管理機制政府對職業教育的管理必須綜合運用法規、行政、計劃、信息等手段，實施對職教的宏觀調控，增強政府對職教的管理職能和效率。新的職業教育管理機構成立后，其主要職能：一是要制定職業教育的戰略發展規劃，職業教育相關標準，發布勞動市場需求與職業預警等；二是要規范行業協會，使其在職業教育管理部門的組織領導下，充分發揮其在職業教育中的作用；三是要協調政府、行業主管部門和職業教育機構之間的關系，統籌職業教育資源；四是要大力支持社會研究機構、職教研究所和其它學術、信息機構開展工作。同時，還要發揮工會和企業行業參與職業教育管理的作用[5]。對職業院校的專業、課程、教材、技能標準、評估、咨詢、審議等，應該交給專業的第三方去組織實施，政府主要進行有效的監督管理[1]。放寬職業院校的辦學自主權，使其靈活調整專業，實現院校間優化組合，資源高效整合。堅持地方政府一把手親自抓、分管領導具體抓、其他領導配合抓的齊抓共管態勢，將政府領導履行職業教育管理職責情況列入干部考核獎懲的制度。

（三）創新政府對職教主陣地的管理，建立職業院校體制改革機制

為適應現代職教體系建設的需要，職業院校的行政主管部門級別應上移，以強化政府對職教主陣地的規劃和管理。對于地方政府而言，關于職業院校專業設置、課程教學、教師聘任、學校領導聘任等方面，應該按照法人機構對其管理，而不是政府審批。公辦職業院校需要探索新的辦學模式[6]，一是要切實推進去行政化改革；二是要改變當前單純依賴政府投入的新的投資體制；三是要進一步探索辦學模式改革。新的辦學模式可以在政府的指導下，建立董事會制，由董事會依法行使辦學權。董事會由地方政府、企業、教育專家和捐資者等多方組成。地方政府除了派員參加董事會外，還可行使對學校辦學方向的監督權，并用財政杠桿引導學校健康發展。積極推動公辦職業院校內部管理體制改革，按照《關于印發<關于深化高等學校人事制度改革的實施意見>的通知》（人發[2000]59號）文件精神，切實推行教職工全員聘用制和崗位管理制度，建立能夠吸引人才、穩定人才、合理流動的制度。深化內部收入分配改革，將教職工收入與學校發展、所聘崗位及個人貢獻掛鉤，強化教師的職業歸屬感。與第鐘波等：職業教育決策管理機制創新研究此同時，建立起學校的教授會、教代會制度，并使之在學校重大的決策中切實發揮作用。

（四）創新職業教育投入體系，建立職教資源優化整合機制

1.建立公平的教育財政政策，完善職教投資體系一是建立公平財政。政府應根據教育成本來確定普通教育與職業教育公共教育經費的分配比例，盡可能保證教育財政政策的公平。除了國家財政的支持以外，地方政府還應科學制定職業教育生均財政政策，按照職教與普教生均的比例進行財政預算，努力使各類教育層次協調發展。根據實際要求、薄弱環節優先的原則指導職教財政，更能夠體現出當地政府的應變能力和執政有效性。二是完善投資體系。要建立多元投資體系，鼓勵社會對職教的投入，保證職教辦學格局的合理化。鼓勵院校開展多種形式的校企合作,根據企業的實際共同開發課程，建立實訓基地，由企業為職業院校的發展提供資金支持，確保教育教學過程符合生產過程的要求，為企業提供適用的技術人才，使職業教育的社會影響力得到最大限度的提升，促進多元化辦學格局的形成。

2.規范優化整合職教資源，增強職業教育辦學效益當前，湖南職業院校數量達800余所，整體規模大，但部分院校專業布點多，資源分散、內耗大，規模效應差；部分院校專業設施條件相對落后，實訓設備場地不足；部分學校生源不足，資源閑置；招生秩序混亂，高價買賣生源，消耗學校大量財力物力；特別是教育資源共享意識淡薄，由于管理體制等原因，院校之間交流較少，閉門辦學的情況較為普遍[7]。導致院校間硬件重復建設、降低了硬件資源的有效利用率。同時，軟件資源也缺乏共享，如師資的互訪教學、合作辦學、專題研討等較少或流于形式。為適應經濟社會的不斷發展，湖南職業教育須按照國家職業教育改革的方針，盡快優化整合職教資源，改善專業條件，提高辦學水平，提升社會聲譽。努力打造如共享型實習實訓基地，共享型實習實訓基地由政府加大投入并牽頭建設，按區域設置，形式多樣，可以由企業、院校承擔，也可以在大學城、職教城單獨建設共享型基地，真正意義上實現基地、資源共享。增強本地區職業教育辦學效益。

（五）推動地方法規建設體系，建立優化職業教育運行環境機制

1.推動地方立法配套工作，構建體現現代職教體系的地方法律法規通過地方立法配套建設，健全企業參與制度，在法律層面上創設一個良好的職教運行環境，形成以《職業教育法》為基本法，以《職業教育投入法》、《職業就業法》、《職業培訓法》以及《學歷文憑和職業證書互通與承認條律》等職業教育法律法規、部門規章為主體的上下有序、內容全面、形式完整、協調統一的職業教育法規體系[7]。通過完善的職教法律法規實現八大功能。一是明確對職業教育投入的標準與責任，形成經費投入保障機制，確保職業教育經費的增長。二是嚴格執行勞動準入制度，有效提升從業人員素質和技能水平，提高勞動生產率，促進國民素質的提高。三是嚴格執行教師、學生在企業實習、培訓期間的稅收優惠及財政補貼政策。四是明確企業在職業教育中的責任，免費提供學生實習、教師進修、設備添置、課程改革等方面應承擔的責任。五是提高技術工人的社會地位和經濟待遇，改變當前唯學歷論的就業現狀，改善老百姓對工人職業的偏見，使職業教育的發展具有良好的社會文化土壤。六是明確各級政府部門、工會、社區以及民間組織在為學校與企業牽線搭橋上應盡到的義務和責任，以法律的形式硬性約束有條件的企業參與實施職業培訓，提供必要的培訓場所，配備足夠的設施和人員，并落實校企合作培養模式。七是實行包括國家公務員考試在內的各種招聘考試對學歷要求實行雙軌制。八是明確各類學歷文憑與各級職業證書間的對口互通與承認辦法，建立職業院校學生繼續深造學習通道，為職業工人創造繼續深造機會，改善傳統觀念中對技術工人職業和對職業教育的鄙薄。增強職業教育法律法規的可操作性和實用性。

2.建立校企合作的法律保障機制目前，校企合作、頂崗實習缺乏強有力的法律保障，要謀求職業教育校企合作的新突破，首先要為企業參與工學結合、校企合作營造政策環境，制定企業參與職業教育的政策。通過完善稅費優惠等政策，強化企業吸收學生頂崗實習制度,全面落實頂崗實習教學環節,才能切實有效推進工學結合的人才培養模式,確保職業院校人才培養質量，強化企業的職業培訓，明確和規范企業半工半讀等方面的責任。

3.優化企業用工環境，服務企業持續發展建立適應湖南產業發展的人力資源供給體系，實現產業發展與勞動力供給的有效銜接和相互促進，是一項打造核心增長極的支撐工程[10]，也是造就湖南高素質百萬產業員工大軍的戰略工程。企業的發展需要社會的支持、關心，更需要政府部門的真抓實干。人力資源與社會保障部門應加大執法力度，強化企業執行《勞動合同法》，完善規范用工制度，應公平、公正維護企業和員工的合法權益，以吸引職業院校畢業生，確保企業持續健康發展。

（六）提高利益相關者的參與熱情，建立并完善社會商討對話機制

從利益相關者的視角來看，職業教育制度的變革與創新必須充分考慮各利益相關者的不同利益訴求，以協調利益相關者之間的利益關系，最終實現利益共贏。為此，政府應堅持科學發展的態度，積極構建利益對話機制，明確職業院校利益主體的多元教學質量觀，建立合作博弈機制，完善利益協調機制,實現職業院校教學質量管理的多元利益主體參與機制。充分顯現職業教育行政公平價值，實現公共利益目標。利益相關者參與機制主要以連線、搭橋、商討、對話、座談等方式定期開展，為政府決策、校企交流、溝通創造條件。形成職業院校專業動態調整機制和常態化商討對話機制，達到及時掌握企業對員工技能的要求及對人才需求的信息，做到專業設置與企業需求相適應、技能訓練與崗位要求相適應、培養目標與用人標準相適應。

（七）創新職業院校就業指導，建立健全學生創業教育機制

職業院校開展創業教育，是引導學生轉變就業觀念，深化教學改革、提高人才培養質量、促進大中專學生全面發展的重要途徑，是落實以創業帶動就業、促進職業院校畢業生充分就業的重要措施。

1.政府重視政策支持，建立完善的創業導向服務系統創業教育是有特定目的的系統工程，需要政府、社會、企業等各方面的支持[13]。創業教育發展較早的國家，均通過立法動員全國力量加強就業創業，如美國的創業教育已納入到國民教育體系中，內容涵蓋了從初中、高中、大學本科直到研究生的教育。借鑒發達國家成功的做法，政府應制定《大中專學生就業與創業教育法》等地方法規，同時配套制定和完善各種優惠政策，如金融貸款、注冊登記和稅費減免等。政府相關部門要為創業者提供人財物等各方面的支持。各級政府應設立學生創業風險基金或創業獎勵基金，成立創業促進會、聯誼會等組織，在資金和咨詢輔導上為學生提供幫助，通過政府扶持和企業、社會參與構建產學研一體化的創業服務體系，推動創業環境建設，為職業院校創業教育提供制度保障。

2.完善創業課程體系，創新創業教育教學與組織模式[14]職業院校要把創業教育教學納入學校改革發展規劃，納入專業人才培養體系，納入教學質量評估指標中，將創業教育融入專業課程體系，形成創業教育上、下延伸、貫通的教學內容體系。課程形式主要以課堂教學為主渠道，以社團活動、社會實踐為途徑，充分利用現代網絡信息技術，創新教育教學方法，做到創業課程與創業活動相結合，創業內容與專業相結合，創業組織與企業公司相結合，把創業教育作為社團活動的主要內容，根據創業教育的培養目標、要求，專門設計社團活動，開展如創業設計競賽、創業沙龍、模擬企業管理等活動。

作者：鐘波 李景軍 邱麗芳 鄧自佑 陳映波