在知識社會、信息社會背景下，繼續教育對促進個人與社會發展的重要性日益凸顯。在我國，加快發展繼續教育是全面建設小康社會、建設人力資源強國和創新型國家的迫切需要，是實現全體人民學有所教、滿足廣大社會成員更新知識、提高能力和促進自身全面發展的迫切要求，是完善終身學習體系、建設學習型社會的迫切需要。繼續教育的發展對于實現教育現代化具有重要意義。當代教育現代化的內涵和外延不斷擴大，教育的概念已不局限在學校教育，而是“大教育”，是全民教育、終身教育。繼續教育是終身教育的重要組成部分。沒有繼續教育的現代化，教育的現代化是不完整的。因此，教育現代化評價指標體系必須將繼續教育發展作為重要領域納入其中。基于以上認識，本研究嘗試構建一套監測評估指標體系，依據該評價指標體系搜集相關數據，對我國繼續教育的發展狀況及其現代化程度進行測試和分析，并提出進一步完善繼續教育評價指標體系和促進我國繼續教育發展的政策建議。

一、構建繼續教育評價指標體系的依據

1.繼續教育發展評價狀況

自《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《規劃綱要》）頒布實施以來，我國社會對發展繼續教育重要性和必要性的認識有所提高，繼續教育發展的社會環境正逐步改善。但是，由于監測評估的相對滯后，目前很難對我國續教育的發展狀況作出客觀全面的評價。相對于學校教育來說，繼續教育發展評價是個薄弱環節。由于繼續教育自身的復雜性，如內容涵蓋面寬、涉及部門多、資源投入多樣、學習者分布廣等，特別是統計不完善，使繼續教育監測評估的難度較大。近年來，國內有個別研究團隊開始探索建立指標體系，對我國繼續教育進行監測評估，如中國教科院賴立等編寫的《中國繼續教育發展報告2012》就是一例。該報告嘗試用《規劃綱要》提出的概念框架對我國繼續教育發展狀況進行評估，但有些關鍵指標缺失（如有關社區教育的指標），在測試時也忽視了相關統計數據的局限性，對有些統計數據的不完整、不規范、不可比性認識不足。

2.繼續教育的內涵、外延及其主要領域

建立繼續教育評價指標體系，需要準確把握繼續教育的概念，首先是如何理解“繼續教育”的內涵和外延。在《規劃綱要》頒布之前，我國社會對繼續教育概念的理解是狹義的，有的理解為面向專業技術人員的大學后再教育，有的理解為面向在職者的職業培訓。《規劃綱要》采用了廣義的理解，指出，“繼續教育是面向學校教育之后所有社會成員的教育活動，特別是成人教育活動，是終身學習體系的重要組成部分”。按照這一定義，繼續教育是個廣義、綜合性的概念，涵蓋了面向全體社會成員的正規學校教育之后的所有教育和學習活動，包括學歷教育和非學歷教育、職業導向教育和非職業導向教育等所有非正規教育或者無固定形式的學習。①“繼續教育”與原來的“成人教育”概念既有聯系又有區別，“成人教育”以教育對象的年齡為界定依據，而“繼續教育”以教育活動的性質為界定依據。“繼續教育”所蘊含的“持續”、“進一步”、“不斷”學習等涵義較成人教育概念更能體現終身學習的本質。其次是如何界定幾乎無所不包的繼續教育的范疇和領域。《規劃綱要》根據教育活動的不同目標、任務和功能將繼續教育劃分為三大領域的表述：一是學歷繼續教育，即面向社會成員、以非正規或非全日制形式提供的學歷教育，包括普通學校、成人學校、廣播電視大學、網絡學院等提供的業余教育、遠程教育等；二是職業繼續教育與培訓，即面向從業人員以提升其職業能力為主要目標的非學歷教育或培訓，主要包括公共職業培訓（政府組織的崗位培訓、再就業培訓、農民工轉移培訓、農村實用技術培訓等）、企業內職工培訓和社會培訓等；三是社會教育特別是社區教育，即面向社區居民的以改善生活、養生樂生、增進社會和諧為目標的學習活動，包括文化活動、體育健身、生活學習等。本研究將圍繞以上三大領域作為構建繼續教育評價指標體系的主要依據。

3.構建繼續教育評價指標體系的原則

一般來說，從教育過程的角度看，教育發展評價大體包括投入、過程和產出三大要素。從教育要素的角度看，大體包括教育普及、教育公平、教育質量、教育貢獻等要素。為此，要求在評價指標的選擇上應兼顧指標的合理性、客觀性、科學性、數據可獲得性等因素。由于繼續教育自身的多樣性和復雜性，因而建立評價指標體系的難度遠大于學校教育，其中最大的挑戰是進行量化評估時缺乏相關的統計數據，如目前我國有關職業培訓和社區教育的完整和可比統計數據幾乎沒有。因此，本報告中提出的繼續教育評價指標體系，以對全國繼續教育發展的總體狀況進行縱向比較（不同年度）和對國內各省、市、自治區進行橫向比較為著眼點。另外，由于無法獲得外國的相關統計數據，暫不考慮進行國際比較。

二、繼續教育評價指標體系框架及其數據來源

1.繼續教育評價指標體系結構

圍繞教育現代化監測評估的總體目標和任務，依據《規劃綱要》對繼續教育發展目標和任務的表述，綜合考慮繼續教育評價指標的合理性、客觀性、科學性和數據可獲得性等因素，同時參考國家教育發展研究中心課題組“基本形成學習型社會評價指標體系研究”的部分成果，本課題組初步確定了繼續教育評價指標體系（如表1所示）。本指標體系由3項一級指標、7項二級指標和12項三級指標構成。

2.繼續教育發展/現代化指數及指標數據標準化

為了盡可能直觀地反映各地區繼續教育發展狀況，參照國際上近年流行的“指數”評價方法，擬將各項指標得分加總后計算出“繼續教育發展指數”或者“繼續教育現代化指數”，該指數被設計為0-1之間的自然數，指數越接近1，表明繼續教育發展程度或者繼續教育現代化程度越高。其計算方法是將各項指標的原始數據加以“標準化”后的得分乘以權重再加總。計算上述指數的前提是將具有不同性質和量綱的各項指標的實際數值轉化為相對的、可加總的“標準分”。“標準分”是某項指標的實際值與目標值的比值，也可以說是某項指標的實際值與教育現代化目標值的比值，但由于目前還無法確定教育現代化的“目標值”，因此本報告暫且以該項指標的最優值來替代。

三、對部分省市繼續教育的測試結果及其分析

依據上述指標體系對目前可獲得相關數據的福建、甘肅、廣東、河南、湖北、上海和四川七個省市的繼續教育發展狀況進行測試。各項指標的數據參見表1，根據前述方法將各項指標數據“標準化”后得出的相對得分參見表2。1.繼續教育發展狀況的總體評價從以上測試結果中可初步得出以下結論：雖然有少數發達地區繼續教育發展狀況較好，但就總體而言，我國繼續教育仍處在現代化起步階段，在制度與環境建設、提高參與率、促進公平、提高質量等方面都有待提高。

第一，繼續教育發展不協調，地域差異較大。在繼續教育發展上，東、中、西部省份之間存在較大差距。在所有樣本地區中，上海市的“繼續教育現代化指數”得分最高，達到0.96。在全部12項評估指標中，上海有9項指標位列第一。但在上海以外的六個省，“繼續教育現代化指數”平均得分僅為0.66，與上海相差30個百分點。這表明，這些省要縮小與上海在繼續教育發展水平上的差距還要付出很大努力。

第二，在繼續教育參與機會上，不同人群有著明顯差距。雖然抽樣調查結果表明，各類繼續教育的參與率都比較高，②但不同人群存在較大差距。除個別省市外，女性比男性、農村居民比城市居民的繼續教育參與率低，有些省的性別或城鄉差距較大。這與迄今其他一些抽樣調查所得出的結論大致相同，說明我國繼續教育公平狀況仍有待改善。

第三，繼續教育制度化程度較低。多數省份在法制、規劃、管理體制、制度與機制等環境建設方面相對滯后，得分較低。

第四，繼續教育投入不足。無論是繼續教育投入占GDP的比例還是財政性教育經費中繼續教育費所占比例都較小，且投入水平的地區差異較大。表明繼續教育的投入保障還比較薄弱，繼續教育成本分擔機制有待完善。因此，加強政府、社會和學習者共同負擔的繼續教育經費投入保障機制和成本分擔機制建設將是今后的一項重要任務。第五，繼續教育對社會和個人發展的促進作用有待加強。目前我國對繼續教育產出和效果的研究較少，對于繼續教育在促進社會和個人發展方面的積極作用認識不深、挖掘不夠。由于數據獲得上的局限，本研究僅對可獲得相關數據的七個省市進行了測試，據此對全國繼續教育發展狀況作出判斷難免有所偏頗。需要特別說明的是，由于本評價所使用的統計和抽樣調查數據本身存在不完整、不規范等局限性，因而在評價中各省市的分項指標得分和繼續教育現代化指數得分僅供參考，各省市排名也未必準確，不足以作為嚴格意義上判斷優劣的依據。

2.關于評價指標體系及測評方法的評估本研究主要著眼于探討建立繼續教育評價指標體系和實施監測評估的方法，而非對繼續教育發展狀況作出客觀全面的評價。從評價方法的角度來看，本指標體系框架基本可行。但本研究也存在一些缺陷：一是在指標體系中沒有列入反映繼續教育質量的指標。教育質量發展本應是教育現代化的重要內容之一，質量保障又是當前我國繼續教育特別是學歷繼續教育發展的薄弱環節，理應列入繼續教育質量指標。但在目前的條件下，由于無法獲得能客觀反映繼續教育質量的相關數據，因此本評價指標體系未能列入質量指標。二是本評價所得出的各地區“繼續教育現代化指數”，只是某年某地區與繼續教育最發達地區相比較的發展水平，而真正意義上的“繼續教育現代化實現度”則需要有明確量化的繼續教育現代化目標值才能得出。

四、對推進繼續教育現代化和加強繼續教育監測評估的政策建議

1.對推進繼續教育現代化的政策建議

第一，加快推進繼續教育制度化。首先要加強繼續教育法制建設，盡快制定終身教育相關法律，進一步確立繼續教育在國家發展和教育發展中的地位，明確繼續教育相關利益主體的責任、權利和義務，健全繼續教育管理體制，促進政府與社會、教育部門與其他部門之間的統籌協調，完善繼續教育相關制度和激勵機制。建立非正規學習成果認定制度，構建終身教育的“立交橋”。第二，著力促進繼續教育公平。本評估結果表明，繼續教育發展存在明顯的地域、城鄉和人群差距。有研究表明，繼續教育在機會獲得上存在“馬太效應”，高學歷者、高收入者、高技能者獲得的繼續教育機會和資源較多，而低學歷、低收入、低技能者獲得的機會和資源較少。因此，通過完善繼續教育成本（包括時間和花費等）分擔機制和教育資源的傾斜配置來促進繼續教育公平是非常必要的。第三，努力提高繼續教育的質量和產出。本評估雖未對繼續教育的質量進行評估，但從調研了解的情況以及相關研究的結論來看，繼續教育的質量保障是相對薄弱的環節。而提高繼續教育的產出特別是對社會與個人發展的促進效果，在很大程度上取決于繼續教育的質量，因此要建立健全繼續教育質量保障機制。第四，加強繼續教育經費投入保障。要加大公共財政對繼續教育的投入，完善繼續教育成本分擔機制，積極鼓勵社會各界參與和支持繼續教育，加強繼續教育公共資源統籌，促進繼續教育資源共享。

2.對加強繼續教育監測評估的建議

第一，加強繼續教育統計和數據庫建設。目前，我國與繼續教育相關的統計基礎薄弱，有關統計數據不完整，統計主體分散、途徑不一、口徑不同，這種狀況需盡快加以改變。建議由國家科教領導小組協調國務院各有關部門，責成國家統計局對繼續教育統計進行統籌規劃，在常規統計中增加繼續教育相關統計指標，統一統計口徑，使不同部門的統計數據可對接、可比較。教育系統的教育事業統計和教育經費統計也有必要加強和改進對繼續教育的統計工作。第二，加強繼續教育信息采集和數據收集工作。考慮到繼續教育參與率、滿意度等數據從常規統計中獲得的難度較大，建議開展制度化的、規范的繼續教育抽樣調查，并作為獲取有關繼續教育需求、參與狀況、效果、滿意度等信息的主要途徑。最好將抽樣調查內容列入國家統計局調查隊的城市和農村居民調查中，以獲得規范、嚴謹、可比的繼續教育抽樣數據。在這方面，國外有一些經驗可資借鑒，如OECD、歐盟等定期開展成人學習狀況調查或成人學習能力調查。歐洲的“各國家庭調查”（country-specifichouseholdsurveys）也將有關終身學習的項目列入其中。這些調查通過科學嚴謹的抽樣設計、由專業人員實施入戶調查等，獲得的調查數據比較可靠。此外，可借鑒我國少數城市建立市民終身學習卡的做法，探索建立個人終身學習或繼續教育賬戶，作為學習者參與學習時注冊、記錄成果和統計信息的檔案，并建立相關信息匯集平臺，作為獲得相關統計數據、了解繼續教育需求、提高服務和管理水平的參考依據。第三，對可考慮列入教育現代化評價指標體系的繼續教育相關指標的建議。基于本研究構建繼續教育評價指標體系的思路，綜合考慮現有統計數據的狀況，建議將本評估指標體系中的“全社會繼續教育投入占GDP比例”、“財政性教育經費中繼續教育經費所占比例”、“從業人員學歷繼續教育參與率”以及“在職人員教育培訓參與率”等指標作為核心指標納入教育現代化評價指標。其中，前三項指標可依據現有教育事業和經費統計獲得分省數據，后一項指標可從職成司抽樣調查中獲得分省數據。

作者：韓民 王蕊 單位：教育部教育發展研究中心